Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 400/16

Uzasadnienie

1 U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na części działki ewid. nr [...] w obrębie [...] w W. na terenie Dzielnicy [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarząd Zarządu Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na części działki ewid. nr [...] w obrębie [...] w W. na terenie Dzielnicy [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył A. P., zaskarżając jednocześnie postanowienie [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji przy istnieniu przesłanek niedopuszczalności jej wydania określonych w ww. regulacji, naruszeniu art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 ww. ustawy, art. 7, 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także art. 4 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w W. wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2017r., poz. 1073) wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz.1588). Wskazano, że teren objęty wnioskiem stanowił cześć działki o nr [...] z obrębie [...]. Właścicielem działki jest Miasto [...]. Organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wg art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uznano, że charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Funkcja, która została określona we wniosku inwestora występuje w obszarze analizowanym. Organ powołał się na przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczną. W szczególności wskazano, że w granicach obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem w odległości trzykrotnej szerokości jego frontu większą część stanowią ulice oraz tereny zieleni publicznej, a nieliczne budynki są o funkcji mieszkaniowej z ewentualnymi usługami w parterze. Ulica [...] jest główną arterią komunikacyjną miasta, przy której zlokalizowane są również duże budynki biurowe. Organ I instancji uznał za zasadne rozszerzenie granic obszaru analizowanego w kierunku północnym do [...] m, co pozwoliło udokumentować różnorodną funkcję budynków zlokalizowanych przy tej ulicy.

Powołano dokonane uzgodnienia w sprawie. Wskazano, że [...] Konserwator Zabytków, z upoważnienia Prezydenta [...], Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przy ul. [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska w terminie zakreślonym w art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym uznano uzgodnienie przedmiotowej decyzji za dokonane. Zarząd Dróg Miejskich pismem z [...] marca 2013 r. znak [...] uzgodnił z uwagami decyzję o warunkach zabudowy. Treść uwag zacytowano w pkt 1.5 decyzji. W postępowaniu stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a ustalenia niniejszej decyzji odpowiadają wymaganiom Inwestora określonym we wniosku. Wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. znak [...] odmówiło wyłączenia Zarządu Dzielnicy [...] od prowadzenia sprawy znak: [...] i wyznaczenia innego organu.

A zatem Zarząd Dzielnicy [...] jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Zarządu Mienia [...] o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przy ul. [...] i wydania niniejszej decyzji w sprawie.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, wskazano, że postanowieniem Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przy ul. [...] nie ma wpływu prowadzone przez Sąd Rejonowy [...] postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej do działki nieobjętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również ewentualne postępowanie w sprawie podziału działki ew. nr [...] w obrębie [...], na części której planowana jest inwestycja. Uznano, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciu podlega wyłącznie inwestycja w zakresie i w granicach określonych przez Inwestora - Zarząd Mienia [...] - w złożonym wniosku. Niedopuszczalnym jest rozszerzenie inwestycji zgodnie ze wskazaniami A. P. i wydanie zintegrowanej decyzji na teren stanowiący działki ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...], uwzględniającej wydane na wniosek ww. strony decyzje o warunkach zabudowy.

Powołano, że prawo własności jest najszerszą formą korzystania z rzeczy, a jego ochrona - zgodnie z art. 21 Konstytucji - może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty tej wynika prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i regulacjami planistycznymi. Za niezasadny uznano zarzut, że organ I instancji nie jest uprawniony do wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej przez jednostkę organizacyjną miasta [...], wskazując, że właściwość organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. P. Decyzji zarzucono:

1. I. naruszenie prawa proceduralnego, tj.:
2. - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wymagań prawnych dotyczących ochrony zabytków, które organ powinien uwzględnić w całości z urzędu, a ponadto także poprzez zaniechanie dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie uwzględnienia interesu osoby trzeciej;
3. - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;
4. - art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
5. - art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
6. - art. 105 § 1 k.p.a. gdyż sprawy dotyczące zabytków i opieki nad nimi, stanowią cel publiczny (por. art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami) i powinna być wydana decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego, nie zaś o warunkach zabudowy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie;
7. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;
8. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa regulującego ochronę zabytków, w szczególności art. 4 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
9. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
10. - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przy istnieniu przesłanek niedopuszczalności jej wydania określonych we wskazanej regulacji, w szczególności naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;
11. - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak prawidłowej analizy stanu faktycznego, to jest ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, ukształtowanie terenu, czyli okoliczności, które mogłyby uniemożliwić realizację inwestycji określonej we wniosku oraz brak właściwej analizy prawnej obejmującej ustalenie czy i w jakim zakresie będą miały zastosowanie przepisy szczególne, z których wynikają ograniczenia w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu.
12. - art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wymogami ładu przestrzennego.
13. - art. 1 ust.2 pkt.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie obowiązku ustalenia, czy planowana inwestycja nie zagraża środowisku;
14. - art. 1 ust. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt. 1,2,3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust.1 pkt. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie obowiązku strzeżenia dziedzictwa narodowego oraz ochrony zabytków polegających na stworzeniu zagrożenia dla zachowania zabytku wpisanego do rejestru zabytków oraz braku zapewnienia warunków prawnych i organizacyjnych umożliwiających trwałe zachowanie, zagospodarowanie i utrzymanie terenu zabytku;
15. - art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez pominięcie, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form ochrony zabytków.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 16.03.2018 r. dopuszczono do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...].03.2018 r. podniosło, że elewacje zachodnia, południowa i wschodnia "Domu [...]" charakteryzują się bogatym detalem architektonicznym, co powinno determinować pozostawienie niezabudowanego narożnika ul. [...]. Ponadto projekt miejscowego planu wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone przez elewacje południową i wschodnią "[...]". Powołano, że umieszczenie w rejestrze zabytków nieruchomych nie tylko samego obiektu budowlanego ale także jego otoczenia miało uchronić teren przed zmianami zaburzającymi ład przestrzenny.

Natomiast skutkiem dokonanego w sprawie uzgodnienia dojdzie do naruszenia historycznej kompozycji urbanistyczno - architektonicznej zabytkowego obiektu i zaburzać jego relacje w stosunku do otaczającego zagospodarowania terenu, co stanowi zagrożenia dla zabytku i jego otoczenia – podlegającego ochronie. W ocenie Stowarzyszenia skarżona decyzja narusza art. 4 ustawy o ochronie zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, ani ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2017r., poz. 1073) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek, modyfikowany w toku postępowania, ostatecznie ograniczony do części działki nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...]. Nieruchomość stanowi własność [...]. Rodzaj użytku gruntu to tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (symbol Bz) i inne tereny zabudowane (Bi). Pod budowę został wskazany teren o powierzchni ok. [...] m2, w przeważającej części stanowiący grunt o użytku – inne tereny zabudowane. Część nieruchomość nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego.

Organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną m.in. ustalając:

1. - linię zabudowy od strony zachodniej - obowiązująca linia zabudowy bezpośrednio przy linii rozgraniczającej ul. [...], a na odcinku tzw. trójkąta widoczności w rejonie skrzyżowania z ul. [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy, wg załącznika graficznego nr 1. nieprzekraczalna linia zabudowy od strony południowej - bezpośrednio przy granicy terenu inwestycji oznaczonej literami CD, wg załącznika graficznego nr 1;
2. - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do 0,43;
3. - szerokość elewacji frontowej budynku (elewacja od strony ul. [...]) - do 17,0 m,
4. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (elewacja budynku od strony ul. [...]) od poziomu chodnika do attyki - na przedłużeniu górnej krawędzi attyki w budynku sąsiednim przy ul. [...] tj. ok. 13,50 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji ostatniej kondygnacji od poziomu chodnika do attyki - na przedłużeniu górnej krawędzi gzymsu budynku przy ul. [...] tj. do 16,0 m. Ostatnia kondygnacja wycofana o min. 4,0 m od lica budynku od strony ul. [...].

1. - geometria dachu - dach płaski (o niewielkim kącie nachylenia połaci dachu do 12°), o wysokości do najwyższego punktu dachu do 16,0 m, w tym zawarta wysokość ewentualnych pomieszczeń i urządzeń technicznych.

W decyzji ustalono min. 25 % powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy ustalenia zostały poprzedzone analizą urbanistyczną sporządzoną według art. 53 ust. 3 ustawy p.z.p. Ustalono, że w granicach obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości trzykrotnej szerokości jego frontu większą część stanowią ulice oraz tereny zieleni publicznej (Park [...] oraz Skwer [...]). Nieliczne budynki, które znajdują się w granicach przedmiotowego terenu są o funkcji mieszkaniowej z ewentualnymi usługami w parterze. Ulica [...] jest główną arterią komunikacyjną miasta, przy której zlokalizowane są również duże budynki biurowe. Front terenu inwestycji wynosi 21 m, a trzykrotność 63 m. Dlatego uznano za zasadne rozszerzenie granic obszaru analizowanego w kierunku północnym do 87 m, co pozwoliło udokumentować różnorodną funkcję budynków zlokalizowanych przy tej ulicy. Uznać więc należy, że organ właściwie wyznaczył granice obszaru analizowanego, uzasadniając należycie przyjęcie odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Z przeprowadzonej jednoznacznie analizy wynika, że możliwe było określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazano na istnienie innych budynków usługowych w obszarze analizowanym, linia zabudowy od strony ul. [...] stanowi przedłużenie linii zabudowy sąsiedniego budynku – [...], pozostałe zostały ustalone zgodnie z oznaczeniami na załączniku graficznym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku przy [...], a ostatniej – wycofanej o 4 m od lica budynku od strony ul. [...] -na przedłużeniu górnej krawędzi gzymsu budynku przy ul. [...]. Wszystkie powyższe ustalenia, jak również w zakresie szerokości frontowej elewacji i wskaźnika zabudowy zostały dokonane zgodnie z § 3 – 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tak więc zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Teren ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) oraz dostęp do mediów (w dacie składania wniosku inwestor dysponował aktualnymi warunkami) - spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy. Został spełniony również warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy. Organ dokonał wszystkich wymaganych uzgodnień. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił projekt decyzji, a warunki uzgodnienia zostały podane w pkt. 1.5 decyzji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska w terminie zakreślonym i tym samym doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Organ wskazał również, że zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – powołując jako dowód Postanowienie Marszałka Województwa [...] w W. z dnia [...] marca 2013 r.

Projekt decyzji został również uzgodniony ze [...] Konserwatorem Zabytków. Wojewoda [...] na mocy porozumienia z dnia [...] czerwca 2005r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 138, poz. 4314 z późn. zm.) powierzył [...] prowadzenie niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. porozumienia do zadań miasta [...] należy realizacja zadań określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy. [...] Konserwator Zabytków, z upoważnienia Prezydenta [...], Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przy ul. [...].

Tym samym uznać należy, że prawidłowo ustalono zaistnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 uzasadniających wydanie pozytywnej decyzji. Brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających stwierdzenie naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p, w szczególności poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Wbrew twierdzeniom Skarżącego w sprawie została w sposób prawidłowy przeprowadzona analiza. Organ w szczególności w pkt. 1.3 sprecyzował warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazano, że teren planowanej inwestycji stanowiący część działki ew. nr [...] w obrębie [...] położony jest w otoczeniu [...] położonej w W. przy ul. [...].

W świetle treści art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) willa [...], wzniesiona w I. 1932 - 34, wg proj. A. I., położona w W. przy ul. [...] (działka ew. nr [...], obręb [...]) wraz z otoczeniem (część działek ew. nr [...], obręb [...]), wpisane do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r.), objęte są ochroną konserwatorską. Powołano treść postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r. wskazując, że "Budowa nowego obiektu w narożu ulic [...] nie będzie miała wpływu na obniżenie wartości zabytkowych [...], a także walorów widokowych na zabytek. Całkowicie będzie dostępny widok na reprezentacyjną elewację frontową, a rozbudowana współcześnie południowa elewacja, poprzez wycofanie ściany szczytowej nowoprojektowanego obiektu, widoczna będzie z narożnika ulic [...].

Elewacja wschodnia kamienicy została całkowicie przebudowana, zatem ochrona jej walorów widokowych zdaniem organu ochrony konserwatorskiej jest nieuzasadniona,". Kwesta ochrony zabytku była więc przedmiotem rozważań organu. Organ w szczególności rozważał potrzebę ochrony wartości widokowych zabytku, wskazując, że wartości takie posiada elewacja frontowa, która będzie całkowicie widoczna. Również będzie widoczna z narożnika ulic [...] elewacja południowa poprzez wycofanie ściany szczytowej nowoprojektowanego budynku. Wskazano również, że brak jest podstaw do ochrony walorów widokowych elewacji wschodniej, która została całkowicie przebudowana.

Skarżący nie wskazał na żadne fakty świadczące o błędnych ustaleniach organu wydającego decyzję, czy też organu dokonującego uzgodnienia, a jego argumenty sprowadzając się do twierdzeń, że od strony południowej budynek [...] również nie powinien być zasłonięty. Zauważyć należy, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania ze swojego prawa własności, a wszelkie ograniczenia nie powinny być interpretowane rozszerzająco. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że realizacja inwestycji w warunkach ustalonych decyzją doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego otoczenia [...]. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy o p.z.p. jest więc niezasadny. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 4 ustawy o p.z.p, art. 4 pkt. 1, 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 Konstytucji.

Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi informację dla inwestora o możliwości zagospodarowaniu terenu i nie przesądza, czy dana inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Ponadto, w procesie inwestycyjnym na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się m.in. wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez właśnie dokonywanie uzgodnień z wyspecjalizowanym organem. Takie uzgodnienie zostało w sprawie dokonane. Wskazać należy, że w sprawie dokonywano trzykrotnie uzgodnień. Pierwsze uzgodnienie zostało dokonane postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r. Było to uzgodnienie pozytywne. [...] Konserwator Zabytków wskazał m.in. w uzasadnieniu, że w miejscu planowanej inwestycji w chwili obecnej znajdują się parterowe pawilony handlowe, jest to zabudowa wtórna, historycznie nie występująca. Zabudowa ulicy [...] w większości ma charakter pierzejowy, projektowana inwestycja powtarza historyczną zasadę zabudowy ul. [...] odnośnie gabarytu oraz linii zabudowy na tym odcinku ulicy.

Teren inwestycji znajdował się w granicach otoczenia domu J. i W. M. –[...] - ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Pozytywna dla inwestora decyzja o warunkach zabudowy została uchylona przez organ odwoławczy, albowiem w toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana okoliczności sprawy, a mianowicie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. teren planowanej inwestycji został wpisany do wojewódzkiego [...] rejestru zabytków wraz z [...]. SKO wskazało na konieczność dokonania uzgodnienia z organem wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy o p.z.p. W toku kolejnego postępowania [...] Konserwator postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nie uzgodnił projektu decyzji, a na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił negatywne rozstrzygnięcie [...] Konserwatora.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że w obydwu przypadkach orzekania (postanowienie z dnia [...].03.2012 r. i [...].02.2014 r.) organ ochrony zabytków posiadał kompetencje do wypowiadania się w sprawie inwestycji na obszarze chronionym i oceniał wpływ tej samej inwestycji na obszar, którego stan zachowania i zagospodarowania był analogiczny. Odmienne orzekanie organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących inwestycji o podobnych parametrach, na obszarze konserwatorskim, nie budzi zaufania obywateli do organów państwa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] konserwator winien ocenić wpływ planowanej inwestycji na otoczenie zabytku jak i wartości [...], a w uzasadnieniu orzeczenia wskazać przyczynę zmiany stanowiska.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. dokonał uzgodnienia projektu decyzji. Tak więc wskazać należy, że sprawa była wielokrotnie rozpoznawana przez organ wyspecjalizowany i brak jest podstaw do twierdzenia, że nie została wnikliwie rozpoznana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pojęcie otoczenie zostało zdefiniowane jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z postanowienia [...] Konserwatora Zabytków wynika właśnie, że były badane kryteria ochrony wartości widokowych zabytku i wyspecjalizowany organ uznał, że forma i gabaryty przewidywanego budynku nie naruszą wartości zabytku. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków.

Ponadto wskazać należy, że zarzuty Skarżącego w zakresie wskazywanego zagrożenia dla zabytku sprowadzają się do twierdzeń, że na skutek wydanej decyzji nie będzie w stanie przeprowadzić remontu, albowiem realizacja inwestycji pozbawi go możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej przez nieruchomość inwestora, i w konsekwencji doprowadzi do zniszczenia zabytku na skutek braku dojazdu i możliwości remontu. W chwili obecnej Skarżący nie dysponuje służebnością, jego nieruchomości zlokalizowana jest bezpośrednio przy pasie drogowym ulicy [...]. Zgodzić się należy z twierdzeniami Skarżącego, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w zagospodarowaniu przestrzennym – art. 4 ustawy o ochronie zabytków (...).

Natomiast, w swoich działaniach w tym celu, organy administracji muszą uwzględniać również interesy innych osób, wynikające np. z prawa własności. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie narusza żadnych praw Skarżącego, aktualnie nie ma on ustanowionej służebności na gruncie inwestora. Ponadto, pomimo faktu, że działka inwestora nie jest zabudowana, Skarżący nie przystąpił przez tyle lat do remontu swojego budynku. Jego nieruchomości graniczy ze strony północnej z inną nieruchomością, jak również bezpośrednio przylega do pasa drogowego. W postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej zapewne będą rozważane wszystkie możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wskazać również należy, że roboty budowlane mogą być również prowadzone przy tymczasowym zajęciu fragmentu pasa drogowego (– chodnika).

Niezasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. albowiem organ prawidłowo zanalizował warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano inwestycję. W tym celu sporządzono m.in. analizę urbanistyczną oraz dokonano stosownych uzgodnień. W decyzji ustalono m.in. warunki ochrony środowiska wskazując, że teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego Rozporządzeniem Nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Organ analizował postanowienia rozporządzenia, i w decyzji wskazał zakazy z niego wynikające, w tym wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Ponadto zobowiązano inwestora do uwzględnienia naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.

Niezasadne są również zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego.

Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy. Nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Wydana decyzja odpowiada prawu, została wydana przy uwzględnieniu wniosku inwestora. Zgromadzono kompletny materiał dowodowy, ocena dokonana przez organy nie jest oceną dowolną, rozważono wszelkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Dokonano uzgodnień z właściwym organem w zakresie ochrony zabytków.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. albowiem stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, jak również rozważono stan prawny. Wskazać należy, że w toku pierwszego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, dokonano pozytywnego uzgodnienia, zaś ponowne odmowne rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ wyższej instancji.

Nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. albowiem brak było podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w zakresie ustanowienia służebności drogi koniecznej, stanowi zagadnienie wstępne, do którego zależny jest wynik postępowania. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Ma ona charakter deklaratywny, a zatem stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy prawem wymagane, a uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z treścią § 3 art. 107. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi zawarto w treści decyzji. Z decyzji organu I instancji wynika, że uznano, że planowane zamierzenie nie zalicza się do żadnego z rodzaju przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. Wskazano na powierzchnię zabudowy – ok. [...] m2 i powierzchnię garażu ok. [...] m2. Ponadto w decyzji zobowiązano inwestora przy realizacji przedsięwzięcia do uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, do stosowania wymogów określonych w wyszczególnionych w decyzji art. ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Niezasadne jest również stanowisko Skarżącego, który wskazywał, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy o lokalizacji celu publicznego, a nie przepisy dotyczące warunków zabudowy. Przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art.

6. W art. 6 ust 5 ww. ustawy wskazano, że celem publicznym jest m.in. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przedmiotowej sprawie prywatny właściciel niezabudowanej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy z uwagi na zamiar zmiany zagospodarowania terenu polegający na budowie obiektu budowlanego i została wydana decyzja o warunkach zabudowy we właściwym trybie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji, uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności bądź ich uchylenia.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

1. - ---------------------- 8