Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 42/15

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej "Dyrektor Zarządu"), po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") od decyzji Starosty M. (dalej "Starosty") z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia w trwały zarząd wód i gruntów pokrytych wodą, utrzymał decyzję Starosty w mocy.
2. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Dyrektora Zarządu, przedstawia się w sposób następujący:
3. 1. Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Marszałek, z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, w wniósł o stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przejścia z mocy prawa na rzecz Marszałka trwałego zarządu wód i gruntów pokrytych wodami rzeki [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: 1) nr [...] o pow. 0,1371 ha, 2) nr [...] o pow. 0,1246 ha, 3) nr [...] o pow. 0,1322 ha i 4) nr [...] o pow. 0,0876 ha obręb B. gmina M., dla których urządzona jest księga wieczysta nr [...]. Jako podstawę żądania Marszałek wskazał art.217 ustawy z dnia 18 lipca Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019) oraz art.19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz.1087), dalej "ustawy z 2005 r.", w związku z art.11 ust.1 pkt 1 – 4 Prawa wodnego.
4. 2. Stwierdziwszy, że w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem Marszałka, Polska Akademia Nauk (dalej "PAN") wpisana jest jako użytkownik wieczysty, Starosta – postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie, uznając że występuje w nim kwestia wstępna w postaci wydania przez sąd powszechny orzeczenia w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Dyrektor Zarządu uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2012 r., przekazując organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 17 września 2013 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Starosty, Sąd Rejonowy w M. poinformował organ, że według stanu księgi wieczystej nr [...] na dzień udzielenia niniejszej informacji, PAN nie złożył wniosku o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego do działek [...], [...], [...] i [...].
5. 3. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta odmówił żądanego stwierdzenia przejścia wód i gruntów w trwały zarząd. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku, Starosta wskazał, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości objętej wnioskiem Marszałka PAN wpisany jest jako użytkownik wieczysty. Prawo to zostało nabyte przez P. z mocy prawa na podstawie art.110 ustawy o PAN z dnia 25 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 75 poz. 469).
6. 4. Marszałek wniósł do Dyrektora Zarządu odwołanie od decyzji Starosty, kwestionując stanowisko, że obciążenie prawem użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem stanowi przeszkodę do stwierdzenia przejścia na Marszałka, na podstawie art.19 ustawy z 2005 r., trwałego zarządu tych gruntów. Ograniczenie tego rodzaju przewiduje wprawdzie wprost art.217 ust.3 Prawa wodnego, niemiej nie zostało ono przeniesione do art.19 ustawy z 2005 r.
7. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odwołanie Marszałka od decyzji Starosty z dnia [...] października 2013 r., Dyrektor Zarządu utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Dyrektor Zarządu wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Z uwagi na fakt, że przepis art.19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. nie uchylił przepisu art.217 Prawa wodnego, przepis ten nadal obowiązuje, a zatem obowiązuje nadal ograniczenie, o którym mowa w art. 217 ust.3. Ma ono moc obowiązującą również przy stosowaniu art.19 ustawy z 2005 r., albowiem art.19 uzupełnia regulację zawartą w art.217 Prawa wodnego;
2. 2. Przysługiwanie PAN prawa użytkowania wieczystego do gruntu objętego wnioskiem Marszałka (i to od daty poprzedzającej wejście w życie Prawa wodnego z dniem 1 stycznia 2002 r.) uniemożliwia zatem stwierdzenie przejścia na Marszałka trwałego zarządu tego gruntu oraz wód go pokrywających.
3. IV. Marszałek wniósł do Sądu skargę na decyzję Dyrektora Zarządu, podnosząc przeciwko orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie:
2. a) art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087), poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,
3. b) art. 10, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14a ust.2 i art. 217 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie,
4. c) art. 110 ustawy z dnia o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 1997 r. Nr 75, poz. 469), poprzez nieuwzględnienie utraty mocy obowiązywania tego aktu prawnego i tym samym art. 110, co skutkuje, zdaniem skarżącego, iż po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96 poz. 619) brak jest podstawy prawnej do uznania Polskiej Akademii Nauk za użytkownika wieczystego,
5. d) art. 9 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 620), poprzez jego nieuwzględnienie i niezastosowanie do przedmiotowej sprawy,
6. 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez naruszenie:
7. a) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r,, poz. 267), poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą interpretację i ocenę,
8. b) art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie odmowy przekazania w trwały zarząd gruntów pokrytych wodami.

Uzasadniając zarzuty skargi, Dyrektor Zarządu wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Na podstawie art.9 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 620) przepis art.110 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 1997 r. Nr 75, poz. 469), dalej "ustawy o PAN", na mocy którego to przepisu PAN stał się ex Iege użytkownikiem wieczystym przedmiotowych gruntów, utracił moc prawną z dniem 1 października 2010 r. Orzekające w sprawie organy nie rozważyły tej kwestii, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego.
2. 2. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 619) brak jest jakichkolwiek uregulowań odnoszących się do użytkowania wieczystego i stanowiących o PAN jako użytkowniku wieczystym. Należy więc przyjąć, że zgodnie z zamiarem ustawodawcy, ustanowione wcześniej użytkowanie wieczyste wygasło z mocy prawa, gdyż brak jest w tym względzie przepisów przejściowych, jak i rozstrzygających o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
3. 3. W tak przedstawionym stanie faktycznym nie można jednoznacznie stwierdzić, iż mamy do czynienia z użytkownikiem wieczystym w postaci Polskiej Akademii Nauk ani tym samym z użytkowaniem wieczystym. W wyniku zmiany ustawy od dnia 1 października 2010 r. Polska Akademia Nauk utraciła przymiot bycia użytkownikiem wieczystym. W sprawie nie ma zatem zastosowania art. 217 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
4. V. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor Zarządu, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia przejścia na podstawie art.19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. z mocy prawa, z dniem 30 lipca 2005 r., w trwały zarząd Marszałka wód i gruntów pokrytych tymi wodami, wskazanych we wniosku z dnia 12 kwietnia 2012 r.
3. 2. Przepis art.19 ust.1 ustawy z 2005 r. stanowi, że z dniem wejścia w życie tej ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl ust.2 przywołanego przepisu przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
4. 3. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy przeszkodę do powstania z mocy przywołanego przepisu prawa trwałego zarządu na wodach i gruntach pokrytych wodami, skutkującą koniecznością odmownego rozpatrzenia wniosku Marszałka, stanowiło uprzednie obciążenie przedmiotowego gruntu prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, tj. Polskiej Akademii Nauk. W ocenie Sądu trafnie uznały orzekające w sprawie organy, że okoliczność, o której mowa powyżej, istotnie stanowi taką przeszkodę, w konsekwencji czego odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku Marszałka była w pełni uzasadniona.
5. 4. Podzielić należy stanowisko, sformułowane przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 370/10, a opublikowanym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA, w myśl którego "Użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Świadczy o tym ukształtowanie treści użytkowania wieczystego na wzór treści prawa własności (art.233 k.c.). Użytkownik wieczysty może więc korzystać z rzeczy (gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste) i rozporządzać swoim prawem użytkowania wieczystego. Jest uprawniony do posiadania gruntu i może z niego korzystać z wyłączeniem innych osób. Prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie za wzór prawa własności (roszczenie windykacyjne i negatoryjne). Tak ukształtowana konstrukcja prawa użytkowania wieczystego nie da się pogodzić z ustanowieniem na gruncie będącym jego przedmiotem trwałego zarządu na rzecz innego podmiotu.". Uznać tym samym należy, że przeszkoda do powstania trwałego zarządu na zasadach uregulowanych w art.19 ustawy z 2005 r. wynika już samoistnie z zasad prawa rzeczowego. Niezależnie od powyższego względy natury systemowej w postaci de facto identycznego charakteru prawnego instytucji przejścia w trwały zarząd z mocy prawa wód i gruntów tego, stanowiących własność Skarbu Państwa, przewidzianych w art.217 Prawa wodnego oraz w art.19 ustawy z 2005 r., dostarczają istotnych przesłanek do uznania, że pomimo formalnego niezamieszczenia w ustawie z 2005 r. odpowiednika art.217 ust.3 Prawa wodnego, wyłączającego wprost możliwość powstania trwałego zarządu na nieruchomościach obciążonych prawem użytkowania wieczystego, stosowanie tego obostrzenia w drodze analogii także do trwałego zarządu, o którym mowa w ustawie z 2005 r., jest uprawnione.
6. 5. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy obowiązane były przyjąć, że w dacie orzekania grunty objęte wnioskiem Marszałka są obciążone prawem użytkowania wieczystego, przysługującego PAN. Wystarczającą przesłanką do stwierdzenia tej okoliczności była treść księgi wieczystej [...], ujawniająca fakt istnienia tego obciążenia. Postulowane w skardze dokonywanie przez Starostę własnych ustaleń w przedmiocie tego, czy przedmiotowe użytkowanie wygasło z dniem 1 października 2010 r. na podstawie art.9 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki jest niedopuszczalne albowiem byłoby równoznaczne z dokonywaniem w postępowaniu administracyjnym negatywnej weryfikacji prawidłowości czy też aktualności wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości, prowadzącej do odmowy honorowania tych wpisów. Podważałoby to w nieuzasadniony sposób domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, przewidziane w art.3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.77 z późn. zm.), które powstaje z dniem uprawomocnienia się postanowienia o wpisie. Skuteczne obalenie tego domniemania następuje dopiero w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), ewentualnie w innych postępowaniach sądowych.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.