Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) maja 2007 r., określając, jako organ orzekający w I. instancji, "Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji" (zwanego w dalszej części uzasadnienia "Administratorem Systemu"), oraz przywołując, jako podstawę orzekania, art. 106 K.p.a.
W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska wskazał, iż Administrator Systemu negatywnie zaopiniował przyznanie Zakładom (...) "A." SA (zwanych dalej "Zakładami A.") dodatkowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. Jako podstawę zajęcia przez Administratora Systemu stanowiska w sprawie przywołano art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 281, poz. 2784). W ocenie Ministra trafnie przyjęto, iż nie występowały ustawowo określone przesłanki dla przyznania wnioskodawcy dodatkowych uprawnień do emisji (kwestia, iż przyłączenie nowego odbiorcy czynników energetycznych nie stanowi, w ocenie organu "zmiany w instancji" w rozumieniu stosownych przepisów).
W skardze na decyzję Ministra Środowiska Zakłady A. zarzuciły, iż organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni przepisów ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, co prowadziło do konkluzji o braku przesłanek przyznania Zakładom dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy (wadliwa wykładania pojęcia "zmiana w instalacji"). Wskazano również, iż w ramach kompetencji Administratora Systemu, wynikających z ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, nie mieści się zajmowanie stanowiska odnośnie wydawania zezwolenia na dodatkową emisje lecz wyłącznie kwestie związane z liczbą przyznanych uprawnień w zezwoleniu w kontekście ewentualnego wyczerpania zapasu w krajowej rezerwie.
Zakłady A. wniosły również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Sąd stwierdził nieważność postanowienia zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy, gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a.).
Zasady przydziału uprawnień do emisji dwutlenku węgla jak i możliwości obrotu tymi uprawnieniami reguluje w krajowym porządku prawnym ustawa o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Z jej treści wynika, iż dla celu wykonywania szeregu wskazanych w tym akcie zadań, związanych z "administracją systemem", wskazano instytucję, określaną mianem Administratora Systemu (art. 9 ust. 1 i 2), przy czym podmiot wykonujący czynności administratora zostanie wyznaczony przez właściwego ministra w drodze rozporządzenia (art. 9 ust. 4 ustawy). W myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia Krajowego Administratora systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (Dz. U. Nr 186, poz. 1562) podmiotem wyznaczonym został Instytut Ochrony Środowiska, będący jednostką badwczo-rozwojowa, w rozumieniu ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), nadzorowaną przez Ministra Środowiska – patrz obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 8 września 2006 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Środowiska (M.P.
Nr 63, poz. 658) załącznik cz. A pkt 4. Instytut jest państwową jednostką organizacyjną mającą osobowość prawną (art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych). Jednakże ani sam Instytut, jako jednostka organizacyjna, ani zarządzający nią organ – dyrektor – nie mają atrybutów organu administracji publicznej (patrz zadania jednostki - art. 2 ust. 1-4, dyrektora - art. 21 ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych). Nie można wprawdzie z założenia wykluczyć przyznania jednostce, nie będącej sensu stricte organem administracji uprawnienia do wykonywania kompetencji władczych, przysługujących z natury rzeczy organom administracji publicznej (przypadek taki przewidział wprost prawodawca – patrz art. 1 pkt 2 K.p.a.). Taki zamiar prawodawcy musiałby jednak zostać wyrażony wprost i nie może być domniemany. Określone w ustawie o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji zadania Administratora Systemu – m.in. w zakresie prowadzenia określonych baz danych oraz monitorowania funkcjonowania elementów systemu (art. 9 ust. 2 ustawy) nie pozwalają przyjąć, iż instytucji administratora przyznano określone uprawnienia władcze, co przesądza o posiadaniu podstawowego atrybutu organu administracji.
Konstancji tej nie podważa również treść art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, z którego wynika zasada wydawania orzeczenia administracyjnego w konkretnej sprawie (zezwolenia, o którym mowa w art. 33 ustawy) po wyrażeniu opinii przez Krajowego Administratora. Z uwagi na niewiążący charakter opinii wyrażanych w toku postępowania administracyjnego nie można uznać, aby wskazany przepis szczególny statuował kompetencje władcze Administratora Systemu, jako sui generis organu administracji. Wymagana ustawą opinia jednostki wykonującej określone zadania o charakterze technicznym, w ramach funkcjonującego systemu rozdziału uprawnień do emisji stanowi, pod względem analogii do znanych instytucji postępowania administracyjnego, stanowisko biegłego (art. 84 K.p.a.). Opinia Administratora Systemu, jako nie wiążąca organu administracji, podlega ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania końcowego orzeczenia w sprawie.
Przedmiotowo zakres tej opinii powinien mieć związek z zakresem zadań wykonywanych przez Administratora Systemu, wskazanych w art. 9 ust. 2 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (nie można wbrew twierdzeniom skargi ograniczać go wyłącznie do kwestii istnienia stosownej rezerwy kwot emisji). Jednocześnie z uwagi na brak wiążącego charakteru opinii, kwestia ewentualnego nazbyt szerokiego zakresu opinii nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem określonej decyzji (w przedmiocie zezwolenia).
Skoro podmiot zajmujący stanowisko w sprawie nie ma atrybutów organu administracji, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 106 § 1 K.p.a. a więc także § 5 tego artykułu.
W rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia (...) maja 2007 r. zostało podpisane przez "Kierownika Instytut". Jak wskazano, ani sam Instytut Ochrony Środowiska – jako osoba prawna – ani osoba go reprezentująca - dyrektor lub inna upoważniona przez niego osoba - sprawując funkcję Administratora Systemu nie wykonują jednocześnie kompetencji organów administracji ani z mocy prawa ani z mocy stosownego porozumienia (możliwość zawarcia takiego porozumienia musiałaby wynikać ze stosownego aktu rangi ustawowej), a więc wydane orzeczenie z przywołaniem treści art. 106 K.p.a. jak i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministra Środowiska, dotknięte są wadą nieważności, jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w tej formie, poza oceną Sądu muszą pozostać kwestie właściwej interpretacji przepisów ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji w kontekście przesłanek uzyskania przez Stronę skarżącą dodatkowych uprawnień do emisji (kwestia rozumienia pojęcia "zmiany w instalacji"). Wskazane zagadnienia mogą zostać podniesione w przypadku zaskarżenia decyzji w przedmiocie zezwolenia, o którym mowa w art. 33 ustawy.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy.