Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]:
- I. stwierdzającą, że J. K., będący właścicielem firmy [...], niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonał wyłączenia z produkcji gruntów leśnych o powierzchni 0,6059 ha (na skutek eksploatacji kopalin), o typie siedliskowym bór mieszany świeży, niebędących lasami ochronnymi, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...];
- II. ustalającą opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, stanowiącą równowartość 696,79 m3 drewna, co przy cenie 1 m3 ogłoszonej w Monitorze Polskim z dnia 24 października 2016 r. poz. 896, stanowi kwotę 266 185,81 zł.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
W wyniku przeprowadzonej przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] kontroli Zakładu Górniczego "[...]" w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], należącego do J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", stwierdzono możliwość naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na skutek eksploatacji kopaliny poza obszarem górniczym, tj. na terenie gruntów leśnych (Ls) wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. O fakcie tym, pismem z dnia 9 maja 2017 r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] poinformował Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w [...].
Jednocześnie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], pismem z dnia 23 maja 2017 r. poinformował, iż w wyniku lustracji przeprowadzonej w ramach sprawowanego nadzoru nad lasami niepaństwowymi na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], stwierdzono rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych polegające na usunięciu drzewostanu i eksploatacji kopalin. W wyniku otrzymanych zgłoszeń Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: Dyrektor RDLP lub organ I instancji) wszczął z urzędu w dniu 22 maja 2017 r. postępowanie w sprawie rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntów bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) na przedmiotowej nieruchomości.
Jednocześnie wezwano stronę postępowania do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów zezwalających na rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie wskazanych gruntów leśnych. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. J. K., poinformował o złożeniu w dniu 22 maja 2017 r dokumentów w ilości 10 kartek, osobiście w sekretariacie RDLP w [...], jednak przedmiotowa dokumentacja ostatecznie nie wpłynęła do tego urzędu, jak również brak jest stosownego wpisu o jej wpływie w dzienniku korespondencji RDLP w [...], a ponadto strona nie przedłożyła wymaganego dowodu z prezentatą. W trakcie prowadzenia czynności wyjaśniających Dyrektor RDLP, pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o informację, czy dla przedmiotowej działki został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. Burmistrz [...] poinformował, iż brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] w obrębie [...], gmina [...], jednocześnie przekazał informację, iż zgodnie ze zmienionym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. ww. działka zlokalizowana była na terenie przeznaczonym do produkcji rolnej i leśnej.
Następnie w dniu 7 lipca 2017 r. pracownicy RDLP w [...] oraz Nadleśnictwa [...], przy udziale kierownika Kopalni [...] - M. S., przeprowadzili oględziny na gruncie w wyniku, których stwierdzono, iż na całej powierzchni użytku leśnego (Ls) wchodzącego w skład działki nr [...] obręb [...], gm. [...] o powierzchni 0,6059 ha rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntów, tj. dokonano wycinki drzewostanu, usunięto karpy oraz wierzchnią warstwę humusu, a następnie dokonano wydobycia kopalin, czego potwierdzeniem jest wyrobisko z naniesioną warstwą czarnoziemu znajdujące się w granicach użytku leśnego. Zgodnie z oświadczeniem M. S. - kierownika kopalni do wycinki drzew doszło wiosną 2017 r. Po wycince grunt został uprzątnięty i rozpoczęto eksploatację kopalin.
Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, iż analiza ortofotomapy wykonanej w dniu [...] października 2015 r. wykazała, że w momencie wykonania zdjęć, w granicach przedmiotowego użytku leśnego (Ls) znajdował się drzewostan o mieszanym składzie gatunkowym oraz pełnym zwarciu. Ponadto zgodnie z numerycznym modelem terenu wykonanym w dniu 24 października 2014 r., publikowanym na stronach geoportal.gov.pl, w granicach przedmiotowego użytku leśnego nie istniało żadne wyrobisko. Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. Dyrektor RDLP w [...] wezwał stronę do złożenia zeznań w powyższej sprawie. J. K. oświadczył, iż na przedmiotowej nieruchomości ostatni raz był w połowie czerwca 2017 r., w tym czasie nie było na niej żadnej roślinności. Zgodnie z informacją, jaką otrzymał od kierownika kopalni – M. S., na ww. gruncie leśnym nie było drzew a jedynie zakrzaczenia. Zgodnie z oświadczeniem strony, kierownik kopalni zwrócił się do gminy [...] z wnioskiem o zezwolenie na ich usunięcie, w odpowiedzi gmina [...] miała uznać, iż w tym wypadku zgoda nie jest wymagana.
J. K. zeznał również, iż nie wie, czy na przedmiotowej nieruchomości była prowadzona eksploatacja kopalin, jednocześnie, nadmienił, iż pełną wiedze na ten temat powinien posiadać kierownik kopalni. Następnie w charakterze świadka przesłuchany został M. S., który zeznał, iż na przedmiotowej działce wycinka drzew nastąpiła wiosną 2017 r., a następnie rozpoczęto prace ziemne, które polegały na wykonaniu niwelacji terenu w celu pozbycia się niebezpiecznych osuwisk znajdujących się na sąsiednim wyrobisku. Świadek oświadczył przy tym, iż ww. prace wykonywane były na jego polecenie.
Organ I instancji zwrócił się ponadto do Burmistrza [...] o przekazanie wniosku złożonego w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew na spornej działce wraz z wskazanymi drzewami do usunięcia. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że o zgodę na wycinkę drzew wnioskowali właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. J. i H. K. Ich wniosek obejmował drzewa na działce nr [...] znajdujące się poza użytkiem leśnym, których pierśnica na wysokości 1,3 m nie przekraczała 50 cm, wobec czego zgodnie z obowiązującą w tym czasie nowelizacją ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r poz. 2134) zezwolenie na usunięcie tych drzew nie było wymagane.
Jednocześnie Burmistrz [...] przedłożył oświadczenie J. K. o dokonaniu wycinki drzew na działce nr [...], których obwód mierzony na wysokości 1,3 m nie przekraczał 50 cm. Przy czym istotne jest - jak wskazał Dyrektor RDLP, iż na załączniku graficznym wnioskodawca zaznaczył znakiem "x" drzewa przeznaczone do usunięcia, ale wszystkie znajdowały się poza obszarem/granicą użytku leśnego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, organ I instancji doszedł do przekonania, że ww. grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z prawem, sprawcą wyłączenia jest J. K., który jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie organ I instancji ustalił, że do wyłączenia doszło w wyniku działań podjętych przez przedsiębiorstwo, którego J. K. jest właścicielem. Dyrektor RDLP przedstawił również podstawy prawne i metodykę wyliczenia stosownej opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.
Od decyzji Dyrektora RDLP, pismem z dnia 8 listopada 2017 r., wniesiono odwołanie, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Uzasadniając swoje stanowisko podniesiono, że J. K. ani nikt, kto działałby w jego imieniu i za jego zgodą, nie dopuścił się naruszenia opisanego w zaskarżonej decyzji. Powołano się przy tym na zeznania strony z 14 lipca 2017 r., w trakcie których J. K. miał oświadczyć, że na przedmiotowej nieruchomości ostatni raz był w połowie czerwca 2017 r. i w tym czasie nie było tam żadnej roślinności, a z informacji uzyskanych od kierownika kopalni wynikało, że na gruncie leśnym wchodzącym w skład spornej działki nie było drzew a jedynie zakrzaczenia. Zgodnie z oświadczeniem strony, kierownik kopalni miał zwrócić się do gminy [...] z wnioskiem o zezwolenie na ich usunięcia, przy czym gmina Barczewo uznała, iż w tym wypadku zgoda taka nie jest wymaga.
Następnie odwołujący się stwierdził, że w sprawie ograniczono się do lakonicznych i mało precyzyjnych zeznań kierownika kopalni, który wraz ze stroną powinien być dodatkowo przesłuchany na okoliczność tego, co konkretnie było wycinane, kiedy, z jakiego terenu i na czyje polecenie. Zdaniem strony należało także przesłuchać pracowników kopalni, którzy również mogli mieć wiedzę w tym zakresie. Odwołujący się zakwestionował nadto rzetelność i autentyczność map stanowiących podstawę ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji.
W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: Dyrektor GDLP, organ II instancji lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] października 2017 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wynikające z jego toku ustalenia, uznając je za prawidłowe. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że strona nie udzielała pełnomocnictw umożliwiających prowadzenie przez kierownika kopalni samodzielnych działań dotyczących eksploatacji, ani też nie sprzeciwiała się wykorzystywaniu terenu na cele inne niż leśne, dlatego należało uznać, że to strona ponosi pełną odpowiedzialność za działalność kopalni, której jest właścicielem. Organ II instancji ocenił także, że strona występowała o zezwolenie na wycinkę drzew jedynie na użytku nieleśnym, a więc nie ma to związku ze sprawą nielegalnego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji.
Odnosząc się dalej do zarzutów i żądań zgłoszonych w odwołaniu, Dyrektor GDLP stwierdził, że w trakcie postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego potwierdzenia stosownymi dowodami i dokumentami urzędowymi, które jednoznacznie wskazują, że do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na przedmiotowej dla sprawy działce doszło w wyniku działań strony, w związku z czym twierdzenia strony, że to nie ona dokonała takiego wyłączenia są nieuzasadnione – a ponadto niepoparte żadnymi dowodami, jak również nieuzasadnione było w związku z powyższym dalsze przesłuchiwanie świadków.
Na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. skargę wywiódł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu:
- I. naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 84 § 1, 85 § 1, 107 § 1-3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w ograniczonym / znikomym zakresie, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnie dokonanej ocenie niekompletnego materiału dowodowego, odmówienie wiary zeznaniom strony - bez konkretnego wskazania zaistniałego stanu rzeczy, nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę odwołaniem od decyzji organu I instancji, itp., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;
- II. naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 189a § 1, § 2 a contrario, 189d, 189f § 1 pkt 1, § 2 w zw. z art. 189b k.p.a., poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na stronę bez wszechstronnego rozważenia i to niekompletnego materiału dowodowego, a nadto poprzez niezastosowanie w sprawie wytycznych z art. 189d, 189f § 1 pkt 1, § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;
- III. naruszenie przepisów prawa, tj. art. 5, 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, iż to skarżący dokonał wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, o powierzchni 0,6059 ha (na skutek eksploatacji kopalin), o typie siedliskowym bór mieszany świeży (BMśw), niebędących lasami ochronnymi, w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa [...], wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł na wstępie naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego – "Administracyjne kary pieniężne", stwierdzając, że nałożona na skarżącego opłata jest administracyjną karą pieniężną, dlatego działające w sprawie organy administracji winne były przed wydaniem decyzji wziąć pod uwagę przepisy ww. działu, co jednak nie miało miejsca.
Skarżący wskazał nadto, iż w jego ocenie, brak jest dowodów, które pozwoliłyby przypisać mu w sposób niebudzący wątpliwości zachowanie będące podstawą wymierzenia opłaty, a sam fakt, iż jest właścicielem przedmiotowego gruntu, to na pewno za mało. Skarżący dodał, że na co dzień mieszka i pracuje w [...], gdzie mieści się siedziba jego głównego zakładu. Do miejscowości [...] ma ok. 100 km, a tym samym nie powinno być niczym nadzwyczajnym, iż nie miał możliwości, aby monitorować co się dzieje na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wskazał także, iż jego osoby nie ma (nie widać) na zdjęciu satelitarnym, do którego odwołują się w swych decyzjach organy obu instancji.
Skarżący za irracjonalne uznał stwierdzenie organu, iż za tym, że to on jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji leśnej przemawia to, iż on jest właścicielem terenu, prowadzi działalność wydobywczą oraz wskazują na to zeznania świadka. Zdaniem skarżącego, tak dokonana ocena niekompletnego materiału dowodowego jest co najmniej dowolna, dokonana wbrew zasadom doświadczenia życiowego oraz logiki. Skarżący dodał również, że prowadzi działalność wydobywczą - wydobywanie kruszyw - w kilkunastu miejscach w Polsce, od wielu lat, a produkcja kruszywa i betonu to zasadniczy przedmiot jego działalności, ale z tego faktu nie sposób przypisać mu odpowiedzialności za wyłączenie opisane w zaskarżonej decyzji.
O tym, iż sprawcą wyłączenia jest skarżący, nie świadczą także zeznania kierownika kopalni M. S., z których – zdaniem skarżącego – nie wynika bezsprzecznie, iż dotyczą właśnie wyłączenia gruntu objętego zaskarżoną decyzją. Ponadto, zeznania ww. Świadka miały nie wyjaśnić, czy faktycznie doszło wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, na czyje polecenie to nastąpiło, kto kazał to uczynić, oraz dlaczego przyjęto, iż kierownik kopalni zrobił to na polecenie skarżącego, skoro tak nie było. Jako niezrozumiałe ocenił skarżący stanowisko organu, iż strona nie udzielała kierownikowi kopalni pełnomocnictw do poszczególnych czynności, jak i nie sprzeciwiała się wykorzystywaniu terenu na cele inne niż leśne.
Skarżący podkreślił przy tym, że nigdy nie wyrażał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, ani nie wydawał takich poleceń, ani też nikomu tego nie zlecał. Skarżący zakwestionował także aktualność informacji dotyczącej przeznaczenia terenu uzyskanej przez organy od Burmistrza [...]. Podniósł także, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika nie tylko, jak doszło do ustalenia sprawcy w osobie skarżącego, ale także jak ustalono termin, kiedy do tego miało dojść, powierzchnię wyłączenia, sposób wyłączenia, rodzaj lasu, itp., jak również nie wiadomo, dlaczego organ przyjął, iż przeznaczenie terenu nie pozwalało na inne niż leśne korzystanie z gruntu.
Skarżący podkreślił dalej, iż nie zgadza się z motywacją organów co do oceny jego zeznań jako niewiarygodnych, tylko dlatego, że pochodzą od strony, sugerując potrzebę przesłuchania w sprawie innych osób. W sprawie należało także wyjaśnić kwestię dokumentów złożonych do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], a których de facto nie ma w aktach sprawy. Skarżący dodał następnie, że prowadził wydobycie kruszywa na działce nr [...], ale nie sam, nie osobiście, tylko przy pomocy swoich pracowników, których na co dzień nie nadzorował, albowiem zakład główny mieści się w [...], tj. ok. 100 km od miejscowości [...], a nadto w tym czasie skarżący prowadził wiele zadań inwestycyjnych w całej Polsce.
Jednocześnie skarżącemu nic nie wiadomo, aby ktokolwiek z jego pracowników / współpracowników, itp. dokonał wyłączenia na działce nr [...]. W skardze podniesiono również, że przedmiotowy grunt nigdy nie był porośnięty lasem, lecz tylko w ewidencji gruntów oznaczony został jako las, a de facto lasem nie był.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajmowane dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
- – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej i wymierzająca z tego tytułu stosowną opłatę.
Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej: ustawa). Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W świetle powyższej regulacji rolą Sądu było ustalenie, czy w warunkach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy działające w niej organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, iż doszło do niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, kto jest sprawcą tego naruszenia, oraz czy ustalona należność została określona w prawidłowej wysokości.
W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że na skutek eksploatacji kopalin skarżący rozpoczął na wskazanym w decyzji gruncie inne niż leśne użytkowanie gruntów, a co za tym idzie, dokonał wyłączenia gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem wyłączenia gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, przy czym nie uważa się za wyłącznie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Powyższe nastąpiło niezgodnie z przepisami ustawy, bowiem wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej nastąpiło bez zezwalającej na to decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, a ponadto grunt ten nie uzyskał stosownego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy organ określił stosowną opłatę na podstawie wspomnianego art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 11 ustawy
Przedmiotowe wyłączenie polegało na usunięciu drzewostanu i eksploatacji kopalin na powierzchni 0,6059 ha, co zostało ujawnione w toku lustracji terenu przeprowadzonej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w ramach nadzoru nad lasami niepaństwowymi na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], a następnie potwierdzone w toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, m.in. w ramach przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017 r. oględzin gruntu, które wykazały, że na ww. działce rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntów, tj. dokonano wycinki drzewostanu, usunięto karpy oraz wierzchnią warstwę humusu, a następnie dokonano wydobycia kopalin, czego potwierdzeniem było wyrobisko z naniesioną warstwą czarnoziemu znajdujące się w granicach użytku leśnego. Jak podniósł organ, zgodnie z numerycznym modelem terenu wykonanym w dniu [...] października 2014 r., publikowanym na stronie geoportal.gov.pl, w granicach przedmiotowego użytku leśnego nie istniało wcześniej żadne wyrobisko, natomiast był tam drzewostan o mieszanym składzie gatunkowym i pełnym zwarciu.
Ponadto, poza oględzinami terenu, stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o zgromadzoną dokumentację fotograficzną, dokumentację przedłożoną przez inne organy administracji w zakresie kwalifikacji prawnej i statusu przedmiotowej działki oraz w oparciu o zeznania strony postępowania i świadka w osobie kierownika kopalni należącej do skarżącego i znajdującej się na spornej działce. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] w obrębie [...], gm. [...], zawierała w swoich granicach grunt leśny o pow. 0,6059 ha, o typie siedliskowym bór mieszany świeży (BMśw), co wynika m.in. z wypisu z rejestru gruntów oraz dokumentu "Program zagospodarowania lasów – rewizja położonych na terenie wsi [...]" będącego elementem uproszczonego planu urządzenia lasu. Zgodzić należy się więc z twierdzeniem Dyrektora RDLP w [...], że degradacja gruntu leśnego na przedmiotowej działce, która nastąpiła na skutek eksploatacji kopaliny poza obszarem górniczym, stanowi rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów, tj. stanowi o wyłączeniu tego gruntu z produkcji leśnej.
Skarżący wprawdzie kwestionuje te ustalenia, jednak w ocenie Sądu, wskazywane na tę okoliczność twierdzenia nie podważają wniosków wyprowadzonych przez organy w toku postępowania administracyjnego lub nie mają dla sprawy istotnego znaczenia.
Skarżący w pierwszej kolejności kwestionuje zasadność przypisania mu przymiotu sprawcy wyłączenia, podnosząc, że nie dokonał tego ani samodzielnie, ani przy pomocy osób trzecich. Jednocześnie nie zgadza się, by odpowiedzialność za wyłączenie była mu przypisywana jedynie z tytułu bycia właścicielem spornej działki oraz prowadzenia działalności gospodarczej – wydobywczej. Nie można jednak zgodzić się z tym stanowiskiem, bowiem organy przedstawiły na poparcie swoich ustaleń wystarczające dowody, w tym przede wszystkim stosowną dokumentację fotograficzną oraz zeznania wiarygodnego świadka w osobie kierownika kopalni, choć skarżący stara się w wywodach skargi dezawuować wagę ostatniego ze wspomnianych środków dowodowych, to nie przedstawia na tę okoliczność żadnych rzeczowych kontrargumentów.
W tym miejscu należy zauważyć, że konstrukcja art. 28 ust. 1 ustawy, mającego zastosowanie w niniejszym przypadku, wskazuje, iż już sam fakt obiektywnego naruszenia przepisów ustawy poprzez niezgodne z jej przepisami wyłączenie gruntów z produkcji leśnej stanowi podstawę do ustalenia wobec sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości podwójnej należności. Przepis ten opiera się na koncepcji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, której istota polega na tym, że podstawą zastosowania określonej sankcji jest samo stwierdzenie faktu naruszenia prawa, a wielkość sankcji wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W tego typu przypadkach nie znajduje zastosowania zasada domniemania niewinności, co w konsekwencji oznacza, że organy nie badają, jaki był stopień zawinienia sprawcy wyłączenia.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego tzw. obiektywna odpowiedzialność w prawie administracyjnym nie narusza Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 8). Dodać jednocześnie można, że odpowiedzialność sprawcy wynikająca z art. 28 ust. 1 ustawy ma charakter odpowiedzialności za sam skutek niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a więc powstaje w sytuacji faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, bez decyzji, która na to by zezwalała. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy wystarczająco dokumentuje fakt dokonania niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji leśnej i jednocześnie zasadnie wskazuje skarżącego jako sprawcę tego wyłączenia. Wnioski te mają uzasadnienie po pierwsze w tym, że skarżący jest właścicielem spornej działki, na której doszło do wyłączenia, po wtóre prowadził na jej terenie wydobycie, co sam przyznał w treści skargi (choć wcześniej – na etapie składania zeznań – temu zaprzeczał), a po trzecie na fakt dokonania wyłączenia wskazują zeznania kierownika należącej do skarżącego kopalni – M. S., który w toku postępowania administracyjnego zeznał m.in, że wycinka drzew na działce nastąpiła wiosną 2017 r. i dotyczyła drzew o niedużej pierśnicy i słabej jakości hodowlanej.
Świadek dodał jednocześnie, że wycinki dokonali pracownicy kopalni na jego polecenie, a po wycince – także w 2017 r. – rozpoczęto prace ziemne na działce 185/1. Skarżący, jak już wspomniano, podniósł w skardze, że nie udzielał kierownikowi kopalni pełnomocnictw do poszczególnych czynności, gdyż te nie były potrzebne, jednak nie oznacza to, że kierownik kopalni mógł robić, co chciał. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie ma znaczenia dla oceny sprawstwa skarżącego, bowiem skarżący jako przedsiębiorca odpowiada za działania podejmowane przez swoich pracowników w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Inaczej rzecz ujmując, skarżący ponosi odpowiedzialność administracyjną za zdarzenia związane z czynnościami pracowników jego firmy. Jeśli skarżący czuje się poszkodowany działaniami swoich pracowników, to co najwyżej może stanowić to przedmiot roszczeń kierowanych wobec osoby, której działania doprowadziły do nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.
To także czyni chybionym argument skargi, iż skoro na zdjęciach satelitarnych obrazujących istotę wyłączenia gruntów z produkcji nie ma osoby skarżącego, to nie można mu przypisać przymiotu sprawcy tego wyłączenia, ponieważ odpowiedzialność w tej sprawie nie musi wiązać się z osobistą aktywnością skarżącego. Jako dodatkowy argument przemawiający za brakiem odpowiedzialności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji skarżący podniósł fakt zamieszkiwania w znacznej odległości od przedmiotowej działki, co miałoby czynić niemożliwym sprawowanie przez niego stałej kontroli nad tym, co dzieje się na działce. Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia dla sprawy, tak samo jak znaczna odległość głównej siedziby zakładu od spornej działki, na której doszło do nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, bowiem – o czym była już mowa – skarżący ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania pracowników swojego przedsiębiorstwa, a więc nie może uchylić się od niej, powołując się na brak możliwości sprawowania nad nimi należytej kontroli.
Rolą właściciela firmy jest bowiem takie zarządzenie nie tylko jej majątkiem, ale również personelem, by na skutek prowadzonej działalności gospodarczej nie dochodziło do naruszenia prawa. Skoro skarżący zaniedbał ten aspekt zarządzania własnym przedsiębiorstwem, to musi w tej sytuacji mieć świadomość, że bierze na siebie ryzyko poniesienia odpowiedzialności za niezgodne z prawem działania swoich pracowników podejmowanie w związku z funkcjonowaniem jego przedsiębiorstwa.
Odnosząc się do zarzutów skargi, iż organ w sposób wadliwy dokonał oceny złożonych przez skarżącego zeznań, Sąd dostrzega, iż w toku postępowania twierdzenia skarżącego są co najmniej niespójne, a ponadto skarżący manipuluje faktami, próbując przedstawiać je w sposób mający uwolnić go od odpowiedzialności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Po pierwsze, w toku złożonych zeznań skarżący stwierdził, że nie wie, czy i kiedy na działce [...] była prowadzona eksploatacja kopalin, podczas gdy w treści skargi wprost podnosi, że nigdy nie kwestionował, iż jest właścicielem ww. działki, oraz że prowadził na jej terenie wydobycie. Po wtóre, skarżący twierdzi, że wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w [...] o zgodę na wycinkę drzew na działce [...], uzyskując informację, że w ówczesnych warunkach prawnych i faktycznych zgoda taka nie była wymagana, pomijając istotny dla sprawy fakt, że wniosek ten nie obejmował gruntu leśnego, na którym dokonano wyłączenia, lecz tereny go okalające – co wynika z załączonej do wniosku grafiki, na której oznaczono drzewa przeznaczone do usunięcia.
W końcu też wątpliwa jest prawdziwość twierdzeń skarżącego jakoby w dniu 22 maja 2017 r. złożył w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] dokumenty zezwalające na rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu na działce [...]. Ostatniego dowodzi nie tyle nawet oświadczenie pracownicy sekretariatu RDLP w [...], iż żadnych dokumentów od skarżącego nie otrzymała, lecz zwykłe zasady logiki. Skoro bowiem skarżący twierdzi, że stosowną dokumentację złożył w reakcji na pismo RDLP w [...] z dnia 22 maja 2017 r. i uczynił to rzekomo w dacie sporządzenia tego pisma, to trudno zrozumieć, jak mógł znać treść wspomnianej korespondencji, jeśli odebrał ją dopiero w dniu 25 maja 2017 r. (jak wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy).
Jednocześnie skarżący pozostał obojętny wobec pisma organu z dnia 2 czerwca 2017 r. informującego, że żadna korespondencja do organu nie wpłynęła, zawierającego jednocześnie prośbę o nadesłanie dowodu złożenia dokumentów w sekretariacie RDLP w [...]. W świetle powyższego trudno zrozumieć zarzut skargi, iż organ I instancji powinien się wypowiedzieć co do złożonych przez skarżącego dokumentów oraz wyjaśnić, dlaczego nie ma potwierdzenia ich przekazania, skoro analiza akt sprawy wskazuje na to, że skarżący żadnych dokumentów nie składał. Ponadto nie było żadnych przeszkód, by powziąwszy informację o tym, że żadne dokumenty do organu nie wpłynęły, skarżący złożył je ponownie.
Odnosząc się do kwestii nieuwzględnionych w toku postępowania wniosków dowodowych o przesłuchanie pracowników kopalni, Sąd podziela stanowisko organów, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych oraz zeznań kierownika kopalni, które wystarczająco wyjaśniały okoliczności sprawy, jak również z uwagi na odpowiedzialność skarżącego za działania pracowników w ramach prowadzonego przezeń przedsiębiorstwa, nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w sprawie.
W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji – wbrew twierdzeniom skargi – z kwestionowanych decyzji wynika, nie tylko jak doszło do ustalenia sprawcy wyłączenia, ale także kiedy wyłączenie to nastąpiło. Wiadomo również, jakie były podstawy przyjęcia leśnego przeznaczenia spornego gruntu, oraz jakie dane przyjęto za podstawę określenia skarżącemu należności, o której mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 11 ustawy – stosowne informacje w tym zakresie zawierają nie tylko decyzje organów obu instancji, ale także załącznik do decyzji organu I instancji przedstawiający szczegółowe wyliczenia ustalonej skarżącemu opłaty.
Na koniec należy stwierdzić, że wbrew podniesionym w skardze twierdzeniom, w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, organy nie mogły wziąć tej regulacji pod uwagę, jak również na podstawie tych przepisów niemożliwe było przyjęcie, że w sprawie doszło do przedawnienia. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa regulacja została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednakże, zgodnie z art. 16 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art.
1. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 22 maja 2017 r., a więc przed wejściem w życie noweli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającej dział dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Z tej obiektywnej przyczyny przepisy te nie mogły zatem znaleźć zastosowania w rozpatrywanym przypadku, a zatem powołane w skardze zarzuty oraz uzasadniające je wywody należy uznać za chybione.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził, by działające w sprawie organy dopuściły się zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego i materialnego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, gromadząc w tym celu wystarczający materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej analizy. Prawidłowo zastosowano także przepisy prawa materialnego, w związku z ustaleniem sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, jednocześnie właściwie określając wysokość należnej z tego tytułu opłaty. Działając z urzędu,
Sąd nie dopatrzył się ponadto w postępowaniu organów administracji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.