Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. W.- utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2011 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z usługami na parterze oraz garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą, planowanej na terenie działek nr [...] (teren pod zabudowę) oraz [...] (część) i [...] (część) z obr. [...] położonych w W. przy ul. [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 1 lutego 2010 r. D. W. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla ww inwestycji. Z wniosku wynika m.in., iż na terenie o powierzchni [...] m2 miałaby zostać zrealizowana zabudowa o powierzchni ca [...] m2, o wysokości XIII kondygnacji nadziemnych (48,1 m), z projektowanym wjazdem od ul. [...].
Pismem z 14 lipca 2011 r. Dyrektor Biura Drogownictwa Urzędu W. negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję z uwagi na planowaną rozbudowę ciągu ulic [...] -[...] jako części Obwodnicy [...]. Działka nr [...] w całości położona jest w pasie terenu, który jest niezbędny dla budowy nowych jezdni w miejscu planowanego węzła Obwodnicy [...] z [...], w tym wjazdu do planowanego tunelu pod ulicą [...] i wlotu na skrzyżowanie w poziomie terenu z [...].
Pismem z 19 lipca 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. zaopiniował planowaną inwestycję pod warunkiem m. in. zlokalizowania planowanego budynku wraz z garażem podziemnym w odległości minimum 6 m od zewnętrznej krawędzi projektowanej oraz istniejącej jezdni drogi gminnej, tj. ul. [...], tj. w odległości nie mniejszej niż określona w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).
Pismem z 25 lipca 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. uzgodnił planowane zamierzenie budowlane m. in. pod warunkiem, że obiekty budowlane usytuowane przy drogach zostaną zlokalizowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości określonej w ustawie o drogach publicznych.
Decyzją z [...] września 2011 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.
Zdaniem Prezydenta, przeprowadzona zgodnie z § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie, analiza obszaru wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego ponieważ nie spełnia ono warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p. Planowana inwestycja mogłaby stanowić kontynuację występującej w obszarze funkcji usługowej w tym biurowej zgodnie z wymogami art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., ale inne wnioski z analizy uniemożliwiają wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.
Organ wskazał, iż:
- 1) linia zabudowy od ul. [...] wyznaczona jest przez istniejące budynki wolnostojące oraz zabudowę pierzejową. Wyjątek stanowi budynek poprodukcyjny (magazynowy), który jest wycofany względem ww linii. Linia zabudowy od ulicy [...] wyznaczona jest przez istniejące budynki wolnostojące oraz zabudowę pierzejową: od strony wschodniej zazwyczaj regularne oddalona od projektowanych linii rozgraniczających ulicy ok. 25 m, po stronie zachodniej nieregularnie wyznaczona przez pojedyncze budynki w różnej odległości od linii rozgraniczających ulicy. Wnioskodawca zaproponował linię zabudowy dla nowego budynku niebędącą przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zabudowa przy ul. [...], po stronie po której znajduje się teren objęty wnioskiem jest regularna, w jednakowej odległości od projektowanych linii rozgraniczających ulicy i nie ma powodu burzenia takiego porządku. Ponadto odległość linii zabudowy istniejących budynków od linii rozgraniczającej ulicy nie jest przypadkowa. Odległość ta stanowi rezerwę pod nowe drogi i jest uwzględniona na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a nawet dalej poza obszarem analizy do ul. [...]. Brak jest szczególnych okoliczności pod względem przestrzennym, aby zastosować § 4 pkt 4 rozporządzenia dopuszczający inne wyznaczenie obowiązującej linii dla nowej zabudowy od ul. [...], niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast od ul. [...] wnioskodawca wyznaczył linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy, czyli ok. 3 m od krawędzi jezdni, czyli bliżej krawędzi jezdni niż wynika to z ustawy o drogach publicznych, z uwagi na zachowanie pierzei, ale zarządca drogi Burmistrz Dzielnicy [...] W. nie zgodził się na takie rozwiązanie. Zarządca drogi gminnej ul. [...] nie zgodził się na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż wynika to z ustawy o drogach publicznych, tj. 6 m od zewnętrznej krawędzi projektownej lub istniejącej ul. [...];
- 2) wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki na terenie analizowanym są zróżnicowane od 0,08 do 0,95. Obszar analizowany charakteryzuje się luźną, swobodną zabudową najczęściej otoczoną zielenią. Średni wskaźnik, występujący w obszarze wynosi ok. 0,46. Dla terenu objętego wnioskiem wskazane jest przyjęcie wskaźnika max. 0,46 odpowiadającemu średniemu wskaźnikowi zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wnioskodawca zaproponował wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,77 znacznie wyższy niż średni wskaźnik, ale brak jest szczególnych okoliczności pod względem przestrzennym wynikających z przeprowadzonej analizy, aby zastosować § 5 ust. 2 dopuszczający inne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego;
- 3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (lub górnej krawędzi gzymsu, attyki) istniejącej zabudowy w terenie analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 6 m (I kondygnacja) przez 10, 17, 20, 27, 30, 54 do 184 m (XLII kondygnacji). Dominantę stanowi przy ul. [...] - budynek biurowy [...] o wysokości 184 m oraz przy [...] / ul. [...] budynek hotelu [...] 56 m. Jeśli chodzi o kwartał ulic [...],[...],[...],[...], na którym zlokalizowany jest teren objęty wnioskiem, jego charakterystyczną wysokością jest V-VI kondygnacji (22-27 m). Wnioskodawca zaproponował budynek o zróżnicowanej wysokości V kondygnacji (18,5 m), IX (33,3 m) i XIII (48,1 m), kształtując wysokości w ten sposób, że najwyższa część lokalizowana jest na skrzyżowaniu ulic. Żadna z podanych wysokości nie stanowi przedłużenia górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zaproponowana wysokość jest przypadkowa i nie wynika z przeprowadzonej analizy. Brak jest również szczególnych okoliczności pod względem przestrzennym wynikających z przeprowadzonej analizy, aby zastosować § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczający wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, gdyż nie wynika to z analizy.
Prezydent podniósł także, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w odległości większej w stosunku do min. obszaru określonego w ww rozporządzeniu ze względu na objęcie analizą całych zespołów zabudowy w kwartałach urbanistycznych, przeanalizowanie projektowanego przebiegu ul. [...] oraz linii zabudowy wyznaczonych przez istniejące budynki wzdłuż ul. [...]. Za front działki, zgodnie z § 2 ust 5 rozporządzenia przyjęto szerokość działki od ul. [...] gdzie planowany jest wjazd na teren inwestycji.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się D. W. i złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Rozpoznając odwołanie Kolegium uznało, iż organ I instancji poprzedził wydanie decyzji z [...] września 2011 r. przeprowadzeniem analizy, jednak analiza ta została przeprowadzona nie w pełni zgodnie z przepisami rozporządzenia.
Kluczowe dla określenia położenia granic obszaru analizowanego jest pojęcie "frontu działki" zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, teren planowanej inwestycji, tj. działka o nr [...], przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...]; owa droga została określona przez inwestora jako ta, z której odbywa się wjazd na działkę, a zatem - w świetle przywołanego wyżej § 2 pkt 5 rozporządzenia - frontem terenu inwestycji jest jego część przylegająca do wspomnianej drogi publicznej. Oznacza to, że granice obszaru analizowanego powinny być oddalone od terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż trzykrotna długość boku działki o nr [...] graniczącego z pasem drogowym ul. [...], tj. obejmować co najmniej część działki o nr [...] z obr. [...] (od strony wschodniej), pas drogowy ul. [...] i ul. [...] (od strony południowej), działkę o nr [...] z obr. [...] (od strony zachodniej) oraz południową część działek o nr [...] z obr. [...] oraz nr [...],[...] i [...] z obr. [...] (od strony północnej).
Przyjmując natomiast racjonalną zasadę, że w granicach obszaru analizowanego powinny w miarę możliwości znajdować się całe działki ewidencyjne, granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie powinny wyznaczać, w ocenie Kolegium: wschodnia granica działki o nr [...] z obr. [...] wraz z przedłużeniem owej granicy w kierunkach północnym i południowym (z miejscowym odchyleniem w kierunku wschodnim wzdłuż wschodniej granicy działki o nr [...] z obr. [...]), południowe granice pasów drogowych ul. [...] i [...] wraz z linią łączącą owe granice, przechodzącą w poprzek ul. [...], zachodnia granica działki o nr [...] z obr. [...] wraz z przedłużeniem owej granicy w kierunkach północnym i południowym oraz południowa granica pasa drogowego ul. [...].
Kolegium uznało więc, że nie ma podstaw do powiększenia obszaru poddanego analizie na potrzeby niniejszego postępowania, podzielając w tym zakresie zarzut odwołania, iż granice owego obszaru zostały przez organ I instancji ustalone w sposób nieprawidłowy.
Uwzględniając powyższe oraz dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne Kolegium stwierdziło, iż - wyłączając tereny niezabudowane i pod drogami - analizą obszarową powinny zostać objęte kwartały oznaczone na załączniku graficznym do analizy numerami: 10,12,14,15 i 16.
Jak wynika z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni terenu oraz wysokości zabudowy istniejącej w wymienionych kwartałach kształtują się - odpowiednio - na poziomie:
- • kwartał nr 10 - 0,08 oraz 6 m (I kondygnacja),
- • kwartał nr 12 - 0,73 oraz 20, 31, 51 i 56 m (VII, VIII, XIV i XV kondygnacji),
- • kwartał nr 14 - 0,55 oraz 22,5 m (IV-V kondygnacji),
- • kwartał nr 15 - 0,36 oraz 21,5 m (VI kondygnacji),
- • kwartał nr 16 - 0,47 oraz 11,6 m (I-II kondygnacje), co z kolei oznacza, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu dla obszaru analizowanego kształtuje się na poziomie 0,438 (w przybliżeniu - 0,44), średnia wysokość zabudowy zaś - 27,45 m.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że na terenie działki o nr [...] z obr. [...], położonej w W. przy ul. [...], możliwe byłoby zrealizowanie zabudowy o wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynoszącym 0,44 (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) oraz wysokości 22,5 m (przedłużenie wysokości najbliższego budynku sąsiedniego, tj. posadowionego po tej samej stronie ul. [...] co teren planowanej inwestycji), ewentualnie - 27,45 m (średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym). Jednocześnie Kolegium nie znalazło możliwości skorzystania z wyjątków przewidzianych przepisami rozporządzenia i ustalenia wskazanych parametrów z odwołaniem się do parametrów zabudowy istniejącej w kwartale nr 12 (odpowiednio - 0,73 oraz 51-56 m), bowiem zabudowa ta, nie jest charakterystyczna dla zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, a co za tym idzie - przyjęcie parametrów ją charakteryzujących pociągnęłoby za sobą pogłębienie stanu bezładu architektonicznego istniejącego obecnie na terenach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.
Nadto na terenie objętym wnioskiem o powierzchni [...] m2 miałaby zostać zrealizowana zabudowa o powierzchni ca [...] m2, co daje współczynnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu o wartości przeszło 0,77, przekraczający maksymalną wartość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego (0,73). Również zatem z tego względu ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe.
Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi gminnej na terenie zabudowanym. Przepis ten w ust. 2, dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust 1. Może to nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, planowany budynek miałby zostać usytuowany w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Realizacja zatem planów inwestora wymagałaby uprzedniego wystąpienia do zarządcy drogi o zgodę na odstąpienie od reguły określonej w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych.
Ponadto, Zarząd Dróg Miejskich w W. uzgodnił sporną inwestycję pod warunkiem, że planowany obiekt budowlany zostanie zlokalizowany od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości określonej w ustawie o drogach publicznych, a zatem w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Również zatem i z tego względu, tj. przy zamiarach inwestora posadowienia planowanego budynku w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...], ustalenie warunków zabudowy dla owego zamierzenia budowlanego nie jest możliwe.
Konkludując Kolegium podniosło, iż podziela znaczną część zarzutów odwołania, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji I instancji, ze szczególnym uwzględnieniem analizy obszarowej, nie zostało przeprowadzone w sposób całkowicie zgodny z obowiązującymi w tej mierze regulacjami prawnymi. Wady te jednak, nie mogą, w ocenie organu odwoławczego, zaważyć na odmiennym niż miało to miejsce w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięciu sprawy, ewentualne ich sanowanie bowiem nie zmieniłoby konstatacji, iż ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest w chwili obecnej możliwe.
D. W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] września 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, a przez to uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy:
- • z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji dokonał zasadniczej zmiany obszaru analizowanego, a więc i stanu faktycznego sprawy, o czym skarżąca nie została poinformowana przed doręczeniem decyzji;
- • skarżąca przed wydaniem decyzji przez Kolegium zamierzała zmodyfikować wniosek;
- 2) naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia przez niewyznaczenie granic nowo ustalonego obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;
- 3) naruszenie § 3 ust 1 rozporządzenia przez nieprzeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p.;
- 4) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji z [...] września 2011 r. w sytuacji, gdy z ustaleń Kolegium wynika, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego - a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 5) naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez błędne ustalenie, iż jezdnia ul. [...] znajduje się w odległości 3 m od projektowanego budynku, w sytuacji, gdy jezdnia ta kończy się w odległości około 30 m od północno - wschodniego narożnika działki nr [...];
- 6) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez niewskazanie na jakich dowodach oparto ustalenie, iż planowany budynek ma być posadowiony w odległości mniejszej niż 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni;
- 7) nierozpoznanie wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce nr [...] obr. [...], którego celem było wykazanie, że na tym obszarze dopuszczalna jest budowa budynków o parametrach takich jak we wniosku;
- 8) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działki nr [...] z obr. [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] i kopii mapy bez jakichkolwiek dodatkowych adnotacji i naniesień.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie. Odpierając zarzuty skargi Kolegium uznało je za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2011 r. i decyzja Prezydenta W. z [...] września 2011 r. odpowiadają prawu.
Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p.
Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).
Jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana.
W rozpoznawanej sprawie doszło do odmowy ustalenia warunków zabudowy z racji niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W aspekcie zaskarżonego rozstrzygnięcia główny zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, iż Kolegium winne było zastosować art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylić decyzję Prezydenta W. z [...] września 2011 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej stwierdzenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, a zatem wadliwie przeprowadzonej analizie, w pełni uzasadniają powołane stanowisko. Sąd jednak nie podziela powyższego twierdzenia. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie, zatem z przepisu tego wynikają dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
- 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
- 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Aby organ odwoławczy był władny skorzystać z możliwości uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji winien zatem wykazać w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej łączne zaistnienie powyższych przesłanek w sprawie. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W drugiej kolejności, że sprawa nie została wyjaśniona "w całości" i to nieprzeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż przy obowiązującym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. przy podejmowaniu decyzji o charakterze kasacyjnym nie wystarczy już samo uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ale konieczne jest jeszcze wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W świetle przytoczonej regulacji prawnej i poczynionych rozważań oraz treści zaskarżonej decyzji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało uznać, iż nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie wskazało, że decyzja z [...] września 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a i nie można uznać, iż doszło do zaistnienia drugiej z powołanych przesłanek, a mianowicie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wykazał organ odwoławczy, nawet jeśliby objąć analizą obszarową kwartały 10, 12, 14, 15 i 16, a zatem te, które w ocenie Kolegium winny być jedynie przedmiotem takiej analizy, to i tak wynik ustaleń prowadziłby do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z usługami na parterze oraz garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą, planowanej na terenie działek nr [...] (teren pod zabudowę) oraz [...] (część) i [...] (część) położonych w W. przy ul. [...], jest obecnie niemożliwe.
Wyznaczenie ponownie obszaru analizowanego, zgodnie z wytycznymi Kolegium, nie zmieniłoby konstatacji, że w niniejszej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww inwestycji, co oznacza, że postulowany przez skarżącą do wyjaśnienia zakres sprawy nie miałby istotnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Ta okoliczność powoduje więc, iż w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem nie zostały spełnione obie ww przesłanki niezbędne do jego zastosowania. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nastąpiło z poszanowaniem zasady ogólnej postępowania wyrażonej w art. 7 K.p.a. i bez naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższych rozważań Sądu tracą na zasadności również zarzuty skargi wymienione w pkt 1, 2, 3 i 7 w przedstawionym stanie sprawy.
Dalej odnosząc się do stanowiska Kolegium zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż słusznie organ odwoławczy zauważył, że wszelkie ustalenia dotyczące kształtu przyszłej zabudowy powinny znajdować swoje źródło i uzasadnienie w analizie, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Szczególnego uzasadnienia wymaga ustalenie tych cech planowanej zabudowy, które dopuszcza się na zasadzie wyjątku, jeżeli wynika to z analizy, na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, i § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli z odstąpieniem od zasad wynikających z § 4 ust. 1 - 3, § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Organ orzekający obowiązany jest zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej najpierw ustalić wskaźniki średnie (jeżeli tak przepis stanowi), a następnie - jeżeli od tych wskaźników odstępuje - ustalić czy wystąpiły przesłanki zastosowania innego wskaźnika i w uzasadnieniu decyzji wskazać, jakimi przesłankami kierował się odstępując od podstawowych reguł wyznaczania poszczególnych cech zabudowy.
W niniejszej sprawie parametry planowanej inwestycji zostały określone we wniosku inwestora (jego uzupełnieniu i załącznikach do niego) w sposób uniemożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy w żądanym kształcie. Przyjęcie poszczególnych wskaźników wymagałoby zastosowania reguł określonych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tymczasem - jak wykazały organy obu instancji - zastosowanie wyjątków od ogólnych zasad ustalania poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniach decyzji obu instancji znajduje się szczegółowa argumentacja stosowna dla przyjętego stanowiska - przytoczona w stanie sprawy - którą Sąd w pełni podziela.
Z kolei, jeżeli chodzi o naniesienia poszczególnych parametrów zabudowy istniejącej na obszarze objętym terenem analizowanym widniejące na mapie stanowiącej analizę graficzną należy wskazać, iż naniesienia te związane są z przeprowadzaną przez organ analizą Natomiast mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z tą samą normą jest częścią składową wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi związanego z obowiązującą linią zabudowy określoną od ul. [...], w tym kwestionowanym przyjęciem, że zamiarem inwestora jest usytuowanie planowanego budynku w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...], należy zauważyć, iż sam inwestor podał we wniosku i jego uzupełnieniu, że inwestycja planowana jest przy ul. [...]; dojazd do planowanej inwestycji (dostęp do drogi publicznej) jest projektowany z ul. [...]; zakładana realizacja budynku ma stanowić kontynuację zabudowy pierzejowej ul. [...]. Zabudowa pierzejowa ul. [...] jest usytuowana w odległości ok. 3 m od krawędzi jezdni ul. [...], czyli bliżej niż wynika to z ustawy o drogach publicznych. Zaś w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z przepisami odrębnymi - zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia - obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
Zatem w sprawie zostało wskazane, iż obowiązująca linia zabudowy od ul. [...] winna się kształtować w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Również zarządca ul. [...] - jako drogi publicznej o statusie drogi gminnej - dopuścił możliwość realizacji budynku pod takim warunkiem, wskazując jednocześnie, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Warunek związany z odległością, jak i dopuszczenie wskazanego wyjątku wynika z art. 43 ustawy o drogach publicznych, z tym że przedmiotowa zgoda może zostać udzielona przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W tej sytuacji uwaga organu odwoławczego co do braku takiej zgody zarządcy drogi, na obecnym etapie starań inwestycyjnych skarżącej, jest zupełnie nietrafna.
Skoro status drogi gminnej oraz przebieg ul. [...] i chęć skarżącej w zakresie usytuowania planowanej inwestycji przy ul. [...] nie budzą wątpliwość, to dla zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na którym organ opiera rozstrzygnięcie, nie może mieć znaczenia fakt, że dana droga gminna w określonym jej fragmencie pozbawiona jest utwardzonej nawierzchni. Oznacza to, iż przekonanie skarżącej, że jezdnia ul. [...] kończy się w odległości około 30 m od północno - wschodniego narożnika działki nr [...], nie może zmienić wskazanych ustaleń faktycznych. Ponadto z powyższego wynika, iż organ nie dopuszcza ustalenia obwiązującej linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia.
Za uwzględnieniem skargi nie może nadto przemawiać argument strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W istocie organ odwoławczy nie zadośćuczynił wymogom art. 10 § 1 K.p.a., ale zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może w postępowaniu sądowoadministracyjnym odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie doszło ze strony skarżącej - działającej przez profesjonalnego pełnomocnika - do wymaganego wykazania.
Z kolei okoliczność, iż skarżąca miała zamiar zmodyfikować swój wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a tego nie zrobiła, nie może świadczyć o wadliwości decyzji Kolegium. Po pierwsze organ w żadnym czasie nie uniemożliwił stronie złożenia takiego wniosku (brak jedynie działania ze strony pełnomocnika skarżącej), a po drugie posiadanie zamiaru dokonania jakieś czynności bez uzewnętrznienia takiej aktywności tak, aby adresat miał świadomość podjętego zamiaru nie może przemawiać następnie za przyjęciem tezy, iż niedokonanie w efekcie danej czynności było rezultatem błędu adresata. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi.
Dalej wyjaśnić należy - z uwagi na treść podnoszonych przez skarżącą żądań, co do przeprowadzenia dowodu z decyzji o warunkach zabudowy dotyczących działki nr [...] z obr. [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] - że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1130/07, publ. Lex nr 529345). Z tych też względów nie może mieć wpływu na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, choćby podobnej inwestycji, która mogłaby spełniać warunek dobrego sąsiedztwa bez jej uprzedniego zrealizowania.
Organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonuje oceny możliwości wydania takiej decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego przez inwestora. Ocena taka dokonywana jest indywidualnie dla każdego przypadku i powoływanie się na treść innej decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla sąsiedniej działki nie może odnieść skutku w postaci poparcia stawianych zarzutów, a i to czyni bezzasadnym wniosek skargi o przeprowadzenie w tym zakresie dowodu uzupełniającego z dokumentów.
W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze (art. 7, art. 10 w zw. z art. 140, 77 § 1, art. 138 § 2, oraz art. 107 § 3 K.p.a.) i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, które z kolei miało wpływ na wynik sprawy.
Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.