Uzasadnienie
Rada Gminy W. działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / j.t. Dz. U. z 1999r. Nr15, poz. 139 ze zm. / w związku z uchwałami: Uchwałą Nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) stycznia 1996r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z załącznikiem do tej uchwały, Uchwałą Nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) maja 1995r. zgodnie z załącznikiem nr (...) do tej uchwały, Uchwałą Nr (....) Rady Gminy W. z dnia (...) czerwca 1998r. zgodnie z załącznikiem do tej uchwały, zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Gminy w S. z dnia (...) lutego 1992r. / Dz. Urz. (...) Nr (..) z dnia (...) lutego 1992r. / oraz zmian do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Gminy w S. z dnia (...) grudnia 1994r. / Dz. Urz. (...) Nr (...) z dnia (...) grudnia 1994r. / w dniu (...) października 2002r. podjęła Uchwałę Nr (...) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. w rejonie ul. (...). Plan ten w § 12 pkt 1 wyznacza "Tereny cmentarza, parkingu i dolesień –(...)", z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod cmentarz z parkingiem oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.
W dniu 21 grudnia 2007r. M. B. wezwał Radę Gminy W. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. / do usunięcia naruszonego interesu prawnego przedmiotową uchwałą poprzez jej uchylenie w części dotyczącej planowanego cmentarza, z uwagi na to, że strefy ochronne planowanego cmentarza na ul. (...) w W. znalazły się na terenie jego nieruchomości o nr ewid. (...).
W dniu 18 lutego 2008r. M. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy W. Nr (...) z dnia (...) października 2002r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. w rejonie ul. (...) w części dotyczącej planowanego cmentarza. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.
Skarżący wskazał, iż na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy W. do uchylenia przedmiotowej uchwały. Jednakże Rada Gminy w ustawowym terminie nie zajęła stanowiska w przedmiocie wniosku.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała rażąco narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ograniczając prawo własności skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczących z obszarem planowanego cmentarza.
W rozdziale XII zaskarżonej uchwały ustalono szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku symbolem (...). Na obszarze tym wyznaczono lokalizację cmentarza. W ustaleniach szczegółowych dla tego terenu nie uwzględniono przepisu art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz. U. z 2000r., Nr 23, poz. 295 ze zm/. Również w załączniku graficznym do uchwały Nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) października 2002r. nie zostały zawarte strefy ochronne graniczące z działkami skarżącego nr ewid. (...).
Natomiast dla innych terenów graniczących z terenem planowanego cmentarza w rozdziale X i XI znalazły się przepisy szczegółowe określające tę odległość na 50 m od terenu cmentarza. Powołując się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, skarżący wskazał, iż przepisy tego rozporządzenia określają warunki lokalizacji cmentarzy, które muszą być uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Wynikający z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. warunek zachowania minimum 50 m strefy ochronnej od cmentarza w odniesieniu do nieruchomości skarżącego nie został spełniony. W trakcie realizacji inwestycji cmentarza komunalnego przy ul. (...) w W., inwestor Gmina W., w projekcie planowanego cmentarza wyznaczyła strefy ochronne na terenie nieruchomości skarżącego na szerokość ok. 38 m, czym naruszono jego interes prawny. Projektując cmentarz w granicach objętych planem nie uwzględniono ustawowych stref ochronnych, które powinny być ustalone w granicach obszaru objętego zakresem planu. Ustalając strefy ochronne na terenie nieruchomości skarżącego, poza obszarem objętym planem miejscowym, ograniczono jego prawo własności, pozbawiając możliwości prowadzenia ekologicznej produkcji rolniczej oraz budowy budynków mieszkalnych na terenie objętym strefą ochronną. Organ planistyczny nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu.
Skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza także art. 1 protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Wniosek skarżącego z dnia 21 grudnia 2007r. złożony w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym był przedmiotem obrad Rady Gminy W. w dniu (...) lutego 2008r. ale nie został uwzględniony.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w oparciu o ustalenia przedmiotowego planu Starosta L. w dniu (...) grudnia 2006r. wydał decyzję nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę cmentarza komunalnego. Wojewoda (...) decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2007r. utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty L. W piśmie z dnia 25 czerwca 2008r. skarżący dodatkowo podniósł zarzut braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych leżących na terenach w granicach objętych planem na cele nierolnicze.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2008r. zatytułowanym "Uzupełnienie treści skargi" skarżący podniósł, iż w związku z przystąpieniem do prac inwestycyjnych mających na celu realizację przedmiotowego cmentarza komunalnego na terenie jego nieruchomości wyznaczono strefę ochrony sanitarnej cmentarza na szerokość ok. 38 m od strony wschodniej projektowanego cmentarza, co jest uwidocznione w "Projekcie zagospodarowania cmentarza" przygotowanym przez Biuro Projektowe A. i stanowiącym integralną część dokumentacji będącej załącznikiem do pozwolenia na budowę cmentarza.
Skarżący podniósł zarzut bezprawnego usytuowania strefy ochronnej cmentarza na terenie jego nieruchomości, która nie ma podstaw w postaci zapisów w planie miejscowym oraz odniesienia w załączniku graficznym do tego planu. Zakres ograniczeń sanitarnych wynikający z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. uniemożliwia skarżącemu prowadzenie ekologicznej produkcji rolnej realizowanej w ramach programu rolno-środowiskowego (...) na lata (...) na obszarze zajętym pod strefę ochrony sanitarnej cmentarza oraz w przyszłości ogranicza w pełni wykorzystanie w celach mieszkaniowych przedmiotowego terenu, który bez podstaw prawnych w postaci regulacji zakresem planu miejscowego został wyłączony z użytkowania poprzez w/w ograniczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu Sąd w przedmiotowej sprawie orzeka o legalności zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie ocenia natomiast celowości, słuszności, czy też racjonalności przyjętych w planie rozwiązań planistycznych. Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) października 2002r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. w rejonie ul. (...).
Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez M. B. w pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącego do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Zakwestionowany skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / j.t. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. /, która to ustawa została uchylona z dniem 11 lipca 2003r. na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Skarga na uchwałę Nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) października 2002r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. w rejonie ul. (...) została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. /. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego będziemy mieli zaś do czynienia wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazał swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr ewid. (...) położonych w W., które co prawda nie leżą na terenie objętym planem, ale uznać należy, iż przyjęte tym planem rozwiązania w zakresie zagospodarowania obszaru przeznaczonego pod lokalizację cmentarza ze względu na swój charakter mają negatywny wpływ na interes prawny skarżącego. Stoją one bowiem w sprzeczności z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w tym przede wszystkim z § 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Nieruchomości skarżącego mają charakter rolny i znajdują się częściowo w odległości niespełniającej wymagań określonych niniejszym rozporządzeniem, co ogranicza pozwanego w możliwości prowadzenia ekologicznej produkcji rolniczej oraz zakazuje budowy budynku mieszkalnego (obecnie typu siedliskowego) na tym terenie. Powyższe zdaniem Sądu uzasadnia legitymację czynną skarżącego do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, należy uznać, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej lokalizacji cmentarza został uchwalony z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń.
Z ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3). Z kolei art. 5 ust. 1 cyt. ustawy przewiduje, iż cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać:
- 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych,
- 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody,
- 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.
W wyniku tego upoważnienia Minister Gospodarki Komunalnej w dniu 25 sierpnia 1959r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia obowiązuje ogólna zasada, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Konkretyzując tę zasadę § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia przewiduje, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Powyższe zapisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści przedmiotowego planu miejscowego w części dotyczącej lokalizacji cmentarza. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. Na terenie objętym planem wyznaczona jest lokalizacja cmentarza oznaczona symbolem (...), dla której w rozdziale XII zostały ustalone szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ustaleniach tych nie przewidziano wokół strefy grzebalnej stref ochrony sanitarnej wynikających z wyżej cyt. rozporządzenia. Jedynie w rozdziale X dot. szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem (...) i w rozdziale XI dot. szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem od (...) przewidziano, że w odległości 50 m od cmentarza obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów dla prowadzenia produkcji spożywczej oraz magazynowania produktów spożywczych.
Jednakże strefa ograniczonego użytkowania o wyżej podanej szerokości znajdująca się jedynie z jednej strony planowanego cmentarza nie została zaznaczona na rysunku planu. Na rysunku graficznym stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego nie została wyrysowana strefa ochrony sanitarnej wokół cmentarza, nie została ona, poza wyżej wymienionym zakresem, wyznaczona także w części tekstowej uchwały. Brak ustalenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza stref ochrony sanitarnej powoduje, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół cmentarza, wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
Brak wyodrębnienia strefy ochrony sanitarnej wokół planowanego cmentarza nie spełnia również wymogu przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu, w świetle którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:
- - przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,
- - szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zgody na przeznaczenie gruntów rolnych leżących na terenach w granicach objętych planem na cele nierolnicze, należy zauważyć, iż zarzut ten wykracza poza interes prawny skarżącego legitymujący go skarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na to, że nieruchomość skarżącego leży poza obszarem objętym planem miejscowym.
Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda na taką zmianę wydawana jest w formie decyzji właściwego organu w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. /. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach procedury planistycznej związanej z tworzeniem prawa miejscowego.
W ramach procedury planistycznej Wojewoda (...) pismem z dnia (...) marca 2000r. uzgodnił przedłożony projekt zmian planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. w rejonie ulicy (...) w zakresie art. 18 ust. 2 pkt 4b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Do pisma tego dołączona została informacja Wydziały Geodezji i
Gospodarki Nieruchomościami (...) Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 9 lutego 2000r. uzgadniająca bez uwag z zakresu ochrony gruntów rolnych przedstawiony projekt planu.
Art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu w toku uchwalania przedmiotowego planu w części dotyczącej lokalizacji cmentarza doszło do naruszenia trybu postępowania poprzez naruszenie art. 9, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3, art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze skutkujące stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej uchwały.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.