Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z siedzibą w [...] ("SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] października 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r., [...] nakazującą D. S. (dalej: "skarżąca") - właścicielce nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (działka nr [...]), przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
- II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. W dniu 4 maja 2016 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne względem skarżącej w związku z przedłożeniem przez ZWiK w L. sp. z o.o. z siedzibą w L. oświadczenia, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w zasięgu istniejącej sieci kanalizacyjnej.
II.1.1. Burmistrz decyzją z [...] lipca 2016 r., [...] zobowiązał skarżącą - właścicielkę nieruchomości położnej przy ul. [...] do przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ul. [...].
II.1.2. SKO decyzją z [...] lipca 2017 r., [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza z [...] lipca 2016 r., [...].
II.1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 536/18 uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2017 r., [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] lipca 2016 r., [...]. W ocenie Sądu ani z akt sprawy ani z uzasadnienia rozstrzygnięcia SKO z [...] lipca 2017 r., [...] nie wynika, czy istotnie istnieje realna możliwość przyłączenia do sieci nieruchomości położonej przy ul. [...] w L.. Sąd wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę zweryfikują okoliczność technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości przy ul. [...] w L. do istniejącej sieci kanalizacyjnej i podejmą rozstrzygnięcie stosowne do wyniku tych ustaleń.
II.2. Burmistrz decyzją z [...] stycznia 2019 r., [...] nakazał skarżącej, właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Organ I instancji w ramach postępowania poczynił ustalenia dotyczące potwierdzenia istnienia w ww. ulicy sieci kanalizacyjnej, jej przebiegu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a także braku przyłączenia nieruchomości do istniejącej i funkcjonującej sieci kanalizacyjnej przez właściciela nieruchomości, braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. W rezultacie, po wnikliwym ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wydania nakazu właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej, mając na uwadze zastrzeżenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie - organ I instancji wskazał, iż sieć w ulicy [...] została wybudowana w listopadzie 2015 r, odebrana 1 grudnia 2015 r., a co za tym idzie istnieje techniczna możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci (choć wymaga zastosowania przydomowej przepompowni ścieków).
II.3. SKO decyzją z [...] października 2019 r., [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2019 r., [...] nakazującą skarżącej - właścicielce nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (działka nr [...]), przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Kolegium podniosło, iż z analizy materiału dowodowego, który zgromadził organ I instancji wynika, iż istnieją techniczne możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej istniejącej w ul. [...]. Jak wskazał organ II instancji, w ul. [...] wykonano kanalizację ciśnieniową, co było podyktowane koniecznością zachowania rezerwy pomiędzy elementami infrastruktury podziemnej, albowiem tego rodzaju rozwiązanie techniczne zajmuje mniej miejsca i bez kolizji mieści się w ww. ulicy razem z siecią gazową. Jednakże okoliczność ta nie zmienia faktu, iż przyłączenie przedmiotowej nieruchomości jest możliwe (w granicach działki wykonano wypustkę).
Nadto warunki przyłączenia do istniejącej sieci przekazano stronie skarżącej w trakcie oględzin w dniu 19 listopada 2018 r. Organ II instancji zwrócił również uwagę, iż z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie istnieją techniczne możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącej do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a niechudość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W kontekście zarzutu skarżącej, iż brak jest odpowiedniej infrastruktury umożliwiającej podłączenie nieruchomości, SKO wskazało, że skarżąca nie precyzuje, jakie konkretnie czynności techniczne uniemożliwiają przyłączenie nieruchomości skarżącej. Zdaniem SKO, nie ulega wątpliwości, iż przyłączenie do ciśnieniowej sieci kanalizacyjnej, pod względem technicznym wymaga zastosowania innych rozwiązań niż przyłączenie do sieci grawitacyjnej, to jednak ustawodawca nie różnicuje sieci kanalizacyjnych pod względem ich technicznych wymagań, ani też ewentualnych kosztów związanych z przyłączeniem danej nieruchomości.
III.1. Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. skarżąca wywiodła skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2017 r., [...] zarzucając jej naruszenie:
(i) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji niezweryfikowanie faktycznych warunków technicznych umożliwiających przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w tym w szczególności w kontekście rodzaju i technicznych wymagań umieszczonej w ul. [...] w L. kanalizacji ciśnieniowej, co w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik sprawy, (ii) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 — dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej spełnia przesłanki nakładające na właściciela nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki uzasadniające nakazanie skarżącej przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w konsekwencji zastosowanie przez SKO art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, tj. decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2019 r., [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W pierwszej kolejności, skarżąca podniosła, że organy obu instancji błędnie ustaliły, iż nieruchomość posiada rzekomo odrzut umożliwiający wpięcie jej do kanalizacji. Skarżąca nie ma wiedzy i nigdy nie wyrażała zgody na prowadzenie na terenie nieruchomości jakichkolwiek prac budowlanych.
W konsekwencji nie jest możliwe aby prace takie były prowadzone i aby jakiekolwiek przyłącze zostało doprowadzone bezpośrednio do nieruchomości. W takiej sytuacji oczywiste jest zaś, że nie może istnieć realna możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Jak wskazała skarżąca, wprost wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, iż ustalenie warunków technicznych przyłączenia musi poprzedzać zweryfikowanie rzeczywistych możliwości technicznych takiego podłączenia. Na dzień redagowania skargi, taka realna możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie istnieje. Zdaniem skarżącej, w dalszym ciągu aktualna pozostaje zatem konstatacja WSA, że organy prowadzące postępowanie nie zweryfikowały w sposób prawidłowy rzeczywistych, technicznych warunków i możliwości podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci kanalizacji. Strona skarżąca podniosła również, iż wniosek taki jest jedynym logicznym, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej twierdzi, że w granicach nieruchomości strony istnieje dane urządzenie (wpustka), a strona nie ma zarazem jakiejkolwiek wiedzy o prowadzeniu na jej nieruchomości prac mogących prowadzić do instalacji takiego urządzenia.
Jako oczywisty jawi się więc wniosek, że albo organ I instancji błędnie ustalił granice nieruchomości albo prowadził prace budowlane na nieruchomości skarżącej bez jej pozwolenia i bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. W rezultacie, skarżąca uznała, że w dalszym ciągu nie istnieje zatem realna możliwość przyłączenia nieruchomości przy ul. [...] w L. do sieci kanalizacyjnej. W konsekwencji nie mógł zaktualizować się obowiązek objęty zaskarżoną decyzją. Skarżąca zaznaczyła również, że pomimo ponownego wydania decyzji na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć przez WSA, aktualne pozostaje również zawarte w wyroku stwierdzenie, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie systemu ciśnieniowego czy też różnic pomiędzy nim, a systemem grawitacyjnym, wzajemnej kompatybilności urządzeń. Organy ograniczyły się w zasadzie do wskazania z jakiej przyczyny w ciągu ul. [...] wybudowano sieć ciśnieniową a nie grawitacyjną.
Zupełnie pominięto, że taki arbitralny wybór naraża skarżącą na znacznie większe koszty, co organ I instancji w pierwotnej decyzji określił jako okoliczność pozbawioną znaczenia. Po stronie skarżącej, podniesiona została również kwestia, iż organy nie odniosły się również w swoich decyzjach do niekwestionowanych dotychczas twierdzeń, z których wynika, iż na terenie nieruchomości nie ma studzienki, przepompowni ani doprowadzenia stałego źródła zasilania oraz jaki wpływ mają te braki na realną oraz techniczną możliwość przyłączenia się przez skarżącą do sieci w ciągu ul. [...].
W konsekwencji, skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze twierdzenia zawarte w skardze złożonej na uchyloną decyzję SKO z [...] lipca 2017 r., zgodnie z którymi organ zarówno I i Il instancji, wydał decyzję w sposób wadliwy, bez zgromadzenia wyczerpująco całego niezbędnego do orzekania materiału dowodowego, naruszając przy tym zasadę prawdy obiektywnej. Nadto, skarżąca podniosła, iż przesłanki opisane w art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konieczne do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie zostały wyczerpane. Wszystkie wskazane przesłanki uzasadniające nałożenie w drodze decyzji obowiązku dokonania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej muszę zostać spełnione kumulatywnie, a organ administracji publicznej powinien zbadać ich zaistnienie, czego w sprawie niniejszej nie uczynił w sposób wystarczający.
Jak wskazała skarżąca, organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do systemu w jakim została wykonana ww. sieć kanalizacyjna, który dla właściciela nieruchomości jest systemem kosztownym i wymagającym poczynienia szeregu czynności, których przy zastosowaniu systemu kanalizacji grawitacyjnej właściciel nie musiałby dokonać. Chociaż zdaniem organów istnieje możliwość przyłączenia się do sieci, w świetle przytoczonych okoliczności, jest to możliwość tylko pozorna, bo obwarowana tak licznymi obowiązkami dla właściciela. Skarżąca podniosła jednocześnie, że podstawową różnicą w zakresie zastosowanego systemu ciśnieniowego, a zastosowaniem systemu grawitacyjnego jest fakt, iż właściciel musi uzyskać warunki przyłączenia, następnie dokonać zakupu przepompowni zaopatrzonej w rozdrabniacze, doprowadzić stałe źródło zasilania i umieścić taką przepompownię na swej nieruchomości. Rodzi to konieczność dokonania nakładów finansowych rzędu ok. 20.000,00 zł, nie zaś ok. 3.000, 00 zł jak w przypadku przyłączenia do sieci kanalizacji grawitacyjnej.
W tej sytuacji narzucony zostaje na skarżącą pośrednio obowiązek zapłaty określonej wysokiej kwoty. Zdaniem skarżącej, decyzja SKO budzi zatem istotne wątpliwości pod względem słuszności i sprawiedliwości. W rezultacie, skarżąca wskazała, że w świetle konieczności dokonania wskazanego powyżej szeregu kosztownych inwestycji, brak było podstaw do stwierdzenia tak przez organ l, jak i Il instancji, iż "nieruchomość posiada techniczne możliwości przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej".
III.2. W odpowiedzi na skargę z 8 stycznia 2020 r. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
IV.2. Przede wszystkim wymaga przypomnienia, że sprawa nakazania skarżącej przyłączenia nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. do istniejącej sieci kanalizacyjnej była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Chodzi tu o wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 536/18. Wyrokiem tym uchylono decyzję SKO w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Rozpoznając przedmiotowa sprawę ponownie Sąd zobowiązany jest do zastosowania m.in. art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Powołany przepis p.p.s.a., w powiązaniu z zasadą powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) oraz instytucją prawomocności materialnej (art. 170), stanowi jedną z gwarancji przestrzegania takich konstytucyjnych zasad jak zasada pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawa do uzyskania wiążącego wyroku sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Mając na uwadze te ustalenia trzeba następnie wskazać, że w realiach niniejszej sprawy nie było okolicznością sporną, że nieruchomość przy ul. [...] w L. znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie sieci kanalizacyjnej znajdującej się w ciągu ul. [...]. Podobnie jak nie jest sporne, że nieruchomość ta nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W realiach niniejszej sprawy spór koncentrował się natomiast wokół tego, czy obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, o którym mowa art. 5 ust.1 pkt 2 w zw. ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, może obejmować również wykonanie przepompowani ścieków.
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 12 czerwca 2018 r., ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków"), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci.
Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Z ustaleń poczynionych przy ponownym rozpoznaniu sprawy zdaje się wynikać, że dla przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej poprzez istniejącą wypustkę (odrzut) konieczne jest wykonanie przez skarżącą i na jej koszt oraz na jej działce przydomowej przepompowni ścieków (zob. protokół oględzin z 19 listopada 2018 r. oraz s. 2-3 decyzji organu I instancji. Jest to ściśle związane z ciśnieniowym, a nie grawitacyjnym, charakterem sieci kanalizacyjnej w tej części L..
Sąd celowo posługuje się tu czasownikiem "zdaje się", albowiem kwestia ta nie została jednoznacznie wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Problem nie sprowadza się przy tym do kwestii wysokości wydatków, jakie skarżąca musiałaby ponieść na budowę takiej przydomowej przepompowni (ustawodawca istotnie nie uzależnia od tej okoliczności obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej), ale do tego, czy wykonanie takiej przepompowni mieści się we wspomnianej wyżej definicji przyłącza. WSA w Warszawie wyroku z 12 czerwca 2018 r. zajął w tej sprawie jednoznaczne stanowisko stwierdzając, że: "Skarżąca w celu podłączenia się do nowej sieci kanalizacji sanitarnej musiałaby wybudować całe przyłącze prowadzące od granicy jej działki do studzienki przy ul. [...]. Wiąże się to z uzyskaniem warunków przyłączenia, następnie dokonaniem zakupu przepompowni zaopatrzonej w rozdrabniacze, doprowadzeniem stałego źródła zasilania i umieszczeniem przepompowni na nieruchomości.
Reasumując, skarżąca musiałaby w istocie dokonać rozbudowy sieci kanalizacyjnej, co przecież nie jest jej obowiązkiem". Sąd rozstrzygnął zatem prawomocnie, że przepompownia zlokalizowana na nieruchomości skarżącej jest elementem sieci kanalizacyjnej, a nie przyłącza. Tym samym nie może być nałożony na skarżącą obowiązek budowy (a w konsekwencji również utrzymania i konserwacji) takiej przepompowni w ramach realizacji obowiązku przyłączenia do sieci. Należy podkreślić, że tak samo zakres obowiązku przyłączenia w odniesieniu do przydomowej przepompowni ścieków został wyłożony w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 3352/17 (CBOSA). Co ważne, wyrok ten dotyczył również decyzji Burmistrza L. (z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]).
Reasumując, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę winno poczynić jednoznaczne ustalenia, czy dla przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej rzeczywiście konieczne jest wybudowanie na nieruchomości skarżącej przepompowni ścieków. W tym celu Kolegium winno wystąpić do organu I instancji w trybie art. 136 § 1 w zw. z art. 7b k.p.a. Uzupełniająco Sąd wskazuje, że kwestia definicji przyłącza kanalizacyjnego należy do jednej z najbardziej spornych w orzecznictwie i doktrynie (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 22 czerwca 2017 r., III SZP 2/16, OSNP 2018/1/10 – uchwała ta została powołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji). W szczególności, odnotować można poglądy orzecznictwa, które pojęciem przyłącza obejmują również przepompownie służące wyłącznie odprowadzeniu ścieków z danej nieruchomości i zlokalizowane na tej nieruchomości. Przykładowo, można tu wskazać na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r. (VI ACa 384/16, LEX 2461368), gdzie stwierdzono: "przepompownia ścieków położona jest w granicy nieruchomości podmiotu przyłączanego i służy jedynie jego potrzebom".
Podobnie, w wyroku WSA w Krakowie z 17 marca 2017 r., (II SA/Kr 1201/16, CBOSA) przyjęto, że w sprawie zobowiązania do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nie mają znaczenia kwestie utrudnień technicznych, które są do przezwyciężenia, a jedynie mogą się wiązać z wyższymi kosztami (np. budowa przepompowni). Kontrowersje te nie mogły jednak mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, a to z uwagi na opisaną wyżej zasadą związania ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 536/18. Co ważne, stan prawny istotny z punktu widzenia tego wyroku nie uległ zmianie (m.in. nie dokonano zmiany art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podobnie jak nie doszło do zmiany art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.
IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium będzie miało na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania.
IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.
IV.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.