Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 października 2019 r. M. R. wniósł o wydanie "indywidualnego zezwolenia do zastosowania regulacji wymienionych w załączniku RO-bi-DE-3 w aktualnym brzmieniu prawa krajowego tj. Gefahrgut-Ausnahmeverordnung tj. Wyłączenie Ausnahme 20 (B, E, S). Bekanntmachung der Neufassung der Gefahrgut-Ausnahmeverordnung (GGAVNB 2019 k.a.Abk.) BGBI.I S 229 nr 7." i "o wydanie decyzji obejmującej postępowanie z odpadami ustalonymi przez organy administracji, które muszą zostać przekazane do utylizacji." oraz o "wydanie zezwolenia obejmującego: 1. identyfikację odpadów zgodnie z powyższą metodologią 2. przygotowanie opakowań do transportu wraz z dokumentacją 3. wykonanie przewozu przez podmiot wyspecjalizowany zgodnie z krajowymi przepisami odnośnie odpadów, który będzie posiadał kopię dokumentacji udowadniającej spełnienie wymagań określonych pod 1 i 2."
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie.
Pismem z dnia 31 października 2019 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r.
Minister Infrastruktury, w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał zaskarżone postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] października 2019 r.
Organ odwoławczy wskazał, że nie można domniemywać kompetencji organów administracji publicznej ani dowolnie rozszerzać zakresu upoważnień określonych w normach prawnych. Minister właściwy ds. transportu ma prawo i obowiązek do wydawania decyzji administracyjnych tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa, m.in. przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 154) - w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych. Innymi słowy, Minister Infrastruktury, tak jak każdy organ administracji publicznej, nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie przyznają mu w sposób wyraźny kompetencji do wydania władczego rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym.
Wnioskodawca, jako podstawę swojego wniosku z dnia 11 października 2019 r. wskazał na art. 6 ust. 5 dyrektywy 2008/68/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie transportu lądowego towarów niebezpiecznych (Dz. Urz. UE L 260 z 30.9.2008 r., str. 13), który to przepis ma charakter niewiążący. Oznacza to, że polski ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie tego przepisu ww. dyrektywy do krajowego porządku prawnego.
Minister wskazał, że z związku z powyższym, minister właściwy do spraw transportu nie jest uprawniony do wydawania "indywidualnego zezwolenia do zastosowania regulacji wymienionych w załączniku RO-bi-DE-3 w aktualnym brzmieniu prawa krajowego tj. Gefahrgut-Ausnahmeverordnung (...)". W zakresie, w jakim Strona żąda wydania decyzji, nie ma sprawy administracyjnej w ogóle, a więc istnieje bezprzedmiotowość pierwotna tego wniosku, skutkująca obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że zostało ustalone, że żądanie wnioskodawcy dotyczy wydania decyzji w zakresie, w którym Organ nie ma władztwa administracyjnego, ani nie ma sprawy administracyjnej w ogóle, działając zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ ten obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co też uczynił ww. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem.
M. R. wniósł skargę na ww. postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r., żądając wydania "indywidualnego zezwolenia do zastosowania regulacji wymienionych w załączniku do dyrektywy 2008/68AA/E o numerze RO-bi-DE-3 w aktualnym brzmieniu prawa krajowego niemieckiego - wyłączenie nr 20 zgodnie z BGBI.I.S2298 nr 7 i w oparciu o powyższe zezwolenie: - Wydanie decyzji obejmującej sposób postępowanie w transporcie z odpadami, które muszą zostać przekazane do utylizacji - Wydanie zezwolenia obejmującego: 1. Identyfikację odpadów, 2. przygotowanie opakowań do transportu wraz z dokumentacją, 3. wykonanie przewozu przez podmiot wyspecjalizowany, który będzie posiadał dokumenty udowadniające spełnienie wymagań określonych powyżej jako 1 i 2.
Skarżący zarzucił, że "złamano zasadę praworządności oraz zasadę działania administracji w sposób zwiększający zaufanie obywatela do państwa. Organ poza tym pominął fakt, iż zgodnie z prawem postępowanie można wszcząć na żądanie strony w zakresie, który nie jest zakazany przez przepisy prawa" oraz, że "tłumaczenie organu opiera się na zasadzie "nie bo nie" co jest naruszeniem prawa i uzasadnienia wniosek".
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną.
Jak wynika z akt sprawy Skarżący wniósł o wydanie "indywidualnego zezwolenia do zastosowania regulacji wymienionych w załączniku RO-bi-DE-3 w aktualnym brzmieniu prawa krajowego tj. Gefahrgut-Ausnahmeverordnung tj. Wyłączenie Ausnahme 20 (B, E, S). Bekanntmachung der Neufassung der Gefahrgut-Ausnahmeverordnung (GGAVNB 2019 k.a.Abk.) BGBI.I S 229 nr 7." i "o wydanie decyzji obejmującej postępowanie z odpadami ustalonymi przez organy administracji, które muszą zostać przekazane do utylizacji." oraz o "wydanie zezwolenia obejmującego: 1. identyfikację odpadów zgodnie z powyższą metodologią 2. przygotowanie opakowań do transportu wraz z dokumentacją 3. wykonanie przewozu przez podmiot wyspecjalizowany zgodnie z krajowymi przepisami odnośnie odpadów, który będzie posiadał kopię dokumentacji udowadniającej spełnienie wymagań określonych pod 1 i 2."
Wnioskodawca, jako podstawę wniosku z dnia 11 października 2019 r. wskazał na art. 6 ust. 5 dyrektywy 2008/68/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 2008 r. w sprawie transportu lądowego towarów niebezpiecznych (Dz. Urz. UE L 260 z 30.9.2008 r., str. 13), który to przepis – jak zasadnie wskazał organ - ma charakter niewiążący.
Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu "każde państwo członkowskie może, wyjątkowo i pod warunkiem zachowania warunków bezpieczeństwa, wydawać indywidualne zezwolenia (...)", zatem jest to przepis o charakterze fakultatywnym i każde państwo członkowskie samodzielnie podejmowało decyzję o konieczności jego wdrożenia. Na poparcie powyżej tezy należy wskazać, iż zgodnie z "Tabelą zgodności" do projektu ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych (Druk sejmowy 4167 cz. 1; Sejm VI kadencji) przepis art. 6 ww. dyrektywy nie wymagał transpozycji.
Powyższe ustalenia prowadzą zatem do wniosku, że powołana regulacja w dyrektywie ma charakter fakultatywny, a w związku z tym państwa mogły a nie miały obowiązku wprowadzić je do porządku krajowego. I jak wynika z analizy przepisów nie uczyniły tego.
Powoływana dyrektywa zawiera jedynie ogólne wytyczne w kierunku sposobu dostosowania prawa krajowego państwa członkowskiego do obowiązujących w tym zakresie przepisów wspólnotowych. Dyrektywy w przeciwieństwie do rozporządzeń co do zasady nie mogą być stosowane wprost w polskim systemie prawnym, nie stanowią przepisów prawa materialnego w polskim porządku prawnym. Przepisy dyrektywy można bezpośrednio stosować jedynie w sytuacji, gdy jej przepisy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego oraz jeżeli przepisy dyrektywy nie mają charakteru fakultatywnego (umożliwiających stosowanie wyłączeń państwom członkowskim). W niniejszej sprawie natomiast – jak wynika z treści przepisu – mamy doczynienia z dyrektywą właśnie o takim charakterze.
Wobec powyższego zatem Minister właściwy ds. transportu nie mógł wszcząć postępowanie w sprawie. Organ bowiem ma prawo i obowiązek do wydawania decyzji administracyjnych tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa, a w tym przypadku przez przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 154).
Żaden przepis powyższej ustawy nie przyznaje Ministrowi kompetencji do wydania indywidualnego zezwolenia do zastosowania regulacji wymienionych w załączniku do dyrektywy 2008/68/WE w zakresie w jakim domaga się wnioskodawca. W związku z tym nie można zarzucić organowi działania niezgodnego z prawem.
Problematyka przedmiotowej sprawy sprowadza się zatem także do interpretacji art. 61a k.p.a., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Stwierdzić trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Zdaniem Sądu, prawidłowo organy oceniły, że w rozpoznanej sprawie zachodziła "inna uzasadniona podstawa", uniemożliwiająca - w myśl art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcie postępowania. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 1640/18, LEX nr 2703322), gdy w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się także na następujące okoliczności stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9).
Uogólniając – co ma miejsce w niniejszej sprawie - uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991).
W okolicznościach niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego ma swoje źródło w braku kompetencji Ministra do wydania wnioskowanego indywidulanego zezwolenia obejmującego sposób postępowania z odpadami. Trzeba podkreślić, że Minister właściwy ds. transportu ma prawo i obowiązek do wydawania decyzji administracyjnych tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa, m.in. przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 154). Skarżący w toku postępowania oprócz przepisów dyrektywy nie wskazał jakichkolwiek przepisów prawa krajowego, z których wynikałby obowiązek wydania żądanego zezwolenia.
Trzeba wskazać, że fakultatywny charakter przepisu dyrektywy powoduje, jak trafnie wywiodły organy orzekające w sprawie, że Minister nie miał obowiązku, a wręcz nie mógł podjąć decyzję w sprawie, z uwagi na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które nie przyznają mu w sposób wyraźny kompetencji do wydania władczego rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym w żądanym przedmiocie.
Wydanie wnioskowanej decyzji w przedstawionych okolicznościach powodowałoby, że obarczona byłaby ona wadami prawnymi, skutkującymi nieważnością postępowania (art. 156 k.p.a.). W konsekwencji należy przychylić się do stanowiska organów obu instancji, które prawidłowo uznały, że ze względu na brak kompetencji Ministra należało odmówić wszczęcia postępowania.
Poza tym Skarżący formułując ogólnie zarzuty skargi w zakresie naruszenia zasady praworządności, czy zasady działania administracji w sposób zwiększający zaufanie obywatela do państwa nie wskazał żadnych konkretnych argumentów na poparcie tych zarzutów, co uniemożliwia szczegółowe ustosunkowanie się do nich.
Z uwagi na niezaistnienie po stronie orzekających w sprawie organów administracji publicznej naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, wniesioną skargę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.