Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. spółki J. Spółka z o.o. Spółka komandytowa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu reklamowego na działce nr [...] w obrębie S. gmina N., w odniesieniu do pasa drogowego drogi ekspresowej [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Stan sprawy był następujący:
Burmistrz Gminy N. pismem z dnia [...].10.2018 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o w trybie art. 106 k.p.a., o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu reklamowego na działce nr [...] w obrębie S. gmina N..
Zastępca Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Postanowienie to, w imieniu spółki J. Spółka z o.o. Spółka komandytowa, zaskarżył jej pełnomocnik, składając wniosek z dnia 19 listopada 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. Organ ustalił, że przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa konstrukcji reklamowej trwale związanej z gruntem, o wysokości 12 m wraz z umieszczoną na niej podświetlaną tablicą reklamową o wymiarach 12,0 m x 4,0 m. Planowana maksymalna wysokość reklamy będzie wynosiła 16 m. Reklama, będzie składała się z dwóch tablic ustawionych względem siebie pod kątem ostrym, gdzie miejsce styku ww. tablic będzie zlokalizowane w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi ekspresowej [...] (zapis pkt 3.2 projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi głównej [...] na mapie sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do ww. projektu decyzji).
Organ wskazał, że omawiana droga na rozpatrywanym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg ekspresowych, droga klasy [...]. W ramach drogi ekspresowej [...], występuje dodatkowa jezdnia (odpowiadająca parametrom drogi dojazdowej) zlokalizowana w jej pasie drogowym i stanowiąca odrębną pod względem technicznym część, składającą się na całość użytkowa tej drogi.
Powołano, że w przypadku inwestycji zlokalizowanej poza terenem zabudowy, zastosowanie znajduje art. 43 ust. 1 lp. 2 kolumna 4 tabeli u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane w poza terenem zabudowy powinny być zlokalizowane w odległości co najmniej w odległości 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi-ekspresowej. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę specyfikę analizowanego odcinka drogi ekspresowej [...], odległość ta powinna być mierzona od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym ww. drogi. W ocenie organu istniejąca dodatkowa jezdnia (odpowiadająca parametrom drogi dojazdowej - tzw. droga "serwisowa") drogi ekspresowej [...], stanowi (kolejną) dodatkową jezdnię w ramach drogi głównej. Nie jest zatem drogą samoistną, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Jezdnia główna drogi służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia pełni wobec niej rolę służebną.
Umożliwia bowiem w szczególności rolnikom do przemieszczania się do oddalonych i zlokalizowanych przy ww. drodze pól, a zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania, a co za tym idzie musi spełniać warunki techniczne dla przyporządkowanej dla niej klasy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15). Organ wskazał również, że dodatkowa jezdnia (jako część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów - art. 4 pkt 5 u.d.p.) obok jezdni drogi głównej zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] (droga publiczna) i odpowiada parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D) oraz nie stanowi odrębnej drogi. Jezdnia ta o szerokości 4 m i obustronnymi poboczami o szerokości 1,0 m posiada m.in. konstrukcję nawierzchni dla kategorii obciążenia ruchem KR 1 oraz inne parametry odpowiadające parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D).
Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, minimalna odległość obiektu budowlanego powinna być mierzona od zewnętrznej krawędzi jezdni powołanej drogi dojazdowej, a nie od jezdni drogi głównej, gdyż jezdnie te stanowią całość techniczno - użytkową drogi ekspresowej [...]. Tym samym zapisy przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy naruszają art. 43 ust. 1 Ip. 2 kolumna 4 tabeli ustawy o drogach publicznych.
Organ przeanalizował również wpływ wnioskowanej inwestycji na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odniesieniu do powyższego, powołując się na przyjęty przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego uchwałą nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r., Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020 wskazano, że planowana na działce nr [...] reklama, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze klasy "[...]", gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Podkreślono, że kwesta ta ma bardzo istotne znaczenie zwłaszcza na drodze ekspresowej, gdzie pojazdy osiągają znaczne prędkości. Powołano, że na analizowanym odcinku drogi ekspresowej [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg. Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. wynosiło 13600 poj./dobę.
Wskazano, że do zadań zarządcy drogi należy w myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi poprzez m.in. działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych. Organ wskazał, że reklamy należy traktować jako obiekty przyczyniające się do wizualnego zatłoczenia środowiska przy drogach, a zatem mogące zmniejszyć widoczność znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej oraz innych uczestników ruchu. Kierowca widząc reklamę zwolni, dłużej będzie mu zajmowała zmiana pasa jezdni, popełni więcej błędów zmieniając pas, ponieważ będzie częściej spoglądał na pobocze niż na drogę, aby przeczytać informację prezentowaną na reklamie. W ocenie organu reklamy o większych wymiarach, zawierające dużo informacji, stanowią największy element zagrożenia na drogach.
Organ wskazał również, że omawiana droga ekspresowa [...] objęta jest przebiegiem drogi międzynarodowej [...]. Zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane.
Ponadto, organ uznał, w aspekcie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, a jedynie drogę wewnętrzną. Z tych względów nie jest również możliwe uzgodnienie projektu decyzji. Organ powołał, że właściwy dostęp do drogi publicznej musi istnieć w czasie orzekania, a ponadto przesłany do uzgodnienia projekt decyzji jest niejednoznaczny w kwestii sposobu dostępu inwestycji do drogi publicznej.
Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. zaskarżając w całości postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w O. z dnia [...] grudnia 2018 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. i zasądzenie kosztów postepowania.
Rozstrzygnięciu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów procedury, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia w oparciu o niepełny, nie odzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy, w szczególności zaniechanie ustalenia czy, i ewentualnie w jaki sposób, lokalizacja tablicy reklamowej wpływać będzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- - art. 43 ust. 1 Ip. 2 kolumna 4 tabeli ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zw. z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i, w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od krawędzi jezdni drogi serwisowej, podczas gdy brak jest podstaw dla przyjęcia takiego stanowiska;
- - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie został we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określony dostęp do drogi publicznej, pomimo, iż wniosek wyraźnie określa, iż dostęp ten zapewniony ma zostać poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. W uzasadnieniu skargi powołano, że brak jest podstaw do uznania, że odległość obiektu budowlanego powinno się liczyć od krawędzi drogi serwisowej. Wskazano, że droga serwisowa położona wzdłuż drogi ekspresowej [...] nie została zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych i nie została wydana w stosunku do niej uchwała gminy zaliczająca ją do kategorii drób gminnych, a więc należy traktować ją jako drogę wewnętrzną, do której nie stosuje się wymogów dotyczących odległości obiektów budowlanych od krawędzi jej jezdni. Powołano, że zewnętrzny kraniec jezdni drogi ekspresowej nie może być utożsamiany z zewnętrznym krańcem drogi serwisowej, albowiem pojęcia jezdni drogi serwisowej nie można utożsamiać z pojęciem drogi ekspresowej. Ponadto skarżący wskazał, że zapisy umowy międzynarodowej nie są precyzyjne, a więc należy je wykładać łącznie z innymi przepisami – w tym ustawy o drogach publicznych przy interpretacji pojęcia "przy drogach". To pojęcie zostało sprecyzowane w ustawie o drogach publicznych za pomocą ustalenia odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a wymagana odległość została w projekcie przedstawionym przez skarżącego zachowana. Zarzucono, że organ nie przeanalizował w sposób dostateczny wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu, albowiem pominął okoliczności związane z konstrukcją planowanej tablicy reklamowej, a w szczególności związane ze sposobem oświetlenia przedmiotowej reklamy, które nie będzie negatywnie wpływało na bezpieczeństwo ruchu. Wskazano również, że organ nie był uprawniony do badania w jaki sposób przebiegać ma dostęp do drogi publicznej, albowiem wystarczające było ustalenie, że dostęp taki jest zapewniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. 2107 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018.1302 tj.), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie jest zasadna. Przy wydawaniu kwestionowanych postanowień Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dopuścił się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności stwierdzić należy, że organ ten obu instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie i właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa, w oparciu o które wydał kwestionowane postanowienia.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 35 ust. 3 i 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018.2068). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przepisie tym ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, z którego wynika, że decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.
W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzgodnień tych, w świetle art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".
Do zadań zarządcy drogi należy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Zarządcą drogi w przypadku drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (ust. 2 pkt 1 tego przepisu). Droga [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]. 10.2017 r. jako droga ekspresowa, droga klasy [...]. Obowiązek utrzymania i ochrony dróg publicznych ustawodawca zagwarantował poprzez wprowadzenie m.in. normy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wymaga, aby obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, były usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej – w przypadku dróg ekspresowych – 40 m. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w związku z nałożeniem na zarządcę obowiązku niedopuszczania do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, w gestii zarządcy drogi stoi zapewnienie spełnienia przez nowe obiekty budowlane warunków wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, może zatem realizować swoje zadania również poprzez podejmowanie działań prewencyjnych zmierzających do poprawy bezpieczeństwa na drodze.
Organ jako podstawę odmowy uzgodnienia przyjął poczynione ustalenie, że projektowana inwestycja znajduje się poza terenem zabudowy, co oznacza, że musi zostać zachowany wymóg odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem organu jednak, odległość ta winna być liczona od krawędzi tzw. drogi "serwisowej", która stanowi dodatkową jezdnię drogi ekspresowej, wybudowaną w jej pasie drogowym. Strona skarżąca natomiast uważa, że droga "serwisowa" nie stanowi elementu drogi ekspresowej, co więcej nie jest drogą publiczną, zatem nie można stosować wobec inwestycji do niej przylegających wymogów wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w ogóle.
W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Jak wyjaśnił bowiem organ, a okoliczność ta nie została w jakikolwiek sposób podważona przez skarżącą Spółkę, droga serwisowa została wybudowana jako dodatkowa jezdnia w pasie drogowym drogi ekspresowej. Jezdnia dodatkowa bowiem stanowi element drogi publicznej, gdyż jest ona wybudowana w ramach pasa drogowego danej drogi publicznej, co wynika z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 124). Przy tym jezdnie dodatkowe są budowane celem obsługi ruchu z terenów, przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, w sytuacji gdy na skutek budowy bądź przebudowy drogi publicznej nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego utraci dostęp do drogi publicznej.(§ 8a ust. 1 zdaniem pierwsze w związku z ust. 2 ww. rozporządzenia).
Dodatkowa jezdnia drogi krajowej [...] stanowi kolejną jezdnię w ramach drogi głównej. Nie jest zatem drogą samoistną, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast jezdnia dodatkowa pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Umożliwia bowiem w szczególności zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, a co za tym idzie musi spełniać warunki techniczne dla przyporządkowanej dla niej klasy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1603/14). Dodatkowa jezdnia obok jezdni głównej zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi ekspresowej drogi krajowej [...] (droga publiczna) i odpowiada parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D) oraz nie stanowi odrębnej drogi.
Jezdnia ta o szerokości 4,0 m i obustronnymi poboczami posiada m.in. konstrukcję nawierzchni dla kategorii obciążenia ruchem KR 1 oraz inne parametry odpowiadające parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D). Grunt pod tą dodatkową jezdnią, tak samo jak pod jezdnią główną, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, organ uchwałodawczy gminy nie posiada więc kompetencji do rozporządzania przedmiotowym odcinkiem drogi. Ponadto przyjęcie, że przedmiotowa jezdnia stanowiłaby drogę wewnętrzną bądź "serwisową" stanowiłoby naruszenie art. 8 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym drogą wewnętrzną są wyłącznie drogi niezaliczone do żadnej z kategorii drób publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, a przedmiotowy odcinek drogi został zaliczony do kategorii drogi krajowej – ekspresowej [...].
Zgodnie z § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o drodze - rozumie się przez to drogę publiczną. Nie ma przy tym znaczenia, że jezdnie drogi publicznej pełnią różne funkcje, albowiem takie jezdnie mogą być oddzielone pasem bocznym – zgodnie z § 3 pkt. 8 lit. a rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, droga klasy [...] powinna mieć co najmniej dwie jezdnie, każdą przeznaczoną dla jednego kierunku, po co najmniej dwa pasy ruchu. Droga ekspresowa [...] posiada co najmniej dwie jezdnie z dwoma pasami ruchu oraz dodatkową jezdnię.
Skoro zatem jezdnia dodatkowa stanowi element danej drogi publicznej, jest ona jej integralną częścią, to obiekty budowlane winny być lokalizowane co najmniej w odległości, określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przewidzianej dla danej drogi publicznej. W konsekwencji, w rozpoznanej sprawie organ zasadnie przyjął, że obiekt budowlany może zostać posadowiony w odległości 40 m. od krawędzi jezdni dodatkowej drogi ekspresowej. Bezzasadny jest wiec zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 lp. 2 kolumna 4 tabeli ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z 2.05.1999 r.
Wskazać należy, że odmowa uzgodnienia nastąpiła również z uwagi na naruszenie zapisów umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie z dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984 r. Organ dokonał w przedmiotowej sprawie szczegółowych ustaleń odnośnie parametrów planowanej reklamy, wnikliwej analizy bezpieczeństwa ruchu w kontekście lokalizowania reklam w pobliżu dróg. Sąd w całości podziela ustalenia i ocenę organu, przytoczone szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i uznaje je za własne. Niezasadne są w tym zakresie zarzuty skarżącego wskazujące na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ przeanalizował bowiem wpływ tablic reklamowych na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, wskazując, że planowana na działce [...] reklama, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze [...].
Analiza organu dotyczyła pobierania przez kierowcę informacji, skupiania uwagi, zatrzymania wzroku. Organ wskazał również na znaczną prędkość pojazdów na drodze ekspresowej i duże natężenie ruchu wynoszące w 2015 r. 13600 poj/dobę. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają więc zarzuty skargi w zakresie niewzięcia pod uwagę sposobu oświetlenia przedmiotowej tablicy reklamowej. Ponadto odnosząc się do zarzutu skargi związanego z nieprecyzyjnością zapisów umowy międzynarodowej, to wskazać należy, że niezależnie od zapisów tej umowy, które w tym wypadku zakazują ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych (pkt. VII.4 załącznika II), przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wprowadza tylko minimalne odległości. Zarządca drogi w każdym przypadku dokonuje oceny zagrożenia nie tylko w oparciu o kryterium odległości, ale również z uwagi na lokalizację reklamy w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie szczególnej ostrożności np. z uwagi na natężony ruch pojazdów, czy też kryteria takie jak np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych) nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym) (wyrok NSA z 2.10.2013 r. II OSK 1198/12 COBOSA).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, to stwierdzić należy, że w znajdującym się w aktach sprawy projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jak również analizie stanowiącej Załącznik nr 2 wskazano, że warunek z art. 61 st. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony, albowiem wnioskowany teren przylega do drogi krajowej o nr [...] (działka ewidencyjna o nr ew. [...]) oraz do drogi o nr ew. [...]. W projekcie decyzji w pkt. 6 jako warunki obsługi komunikacyjnej ustalono, że obsługa komunikacyjna z drogi o nr ew. działki [...] na warunkach określonych przez zarządcę.
Natomiast Generalny Dyrektor ustalił, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, a jedynie drogę wewnętrzną. W tej sytuacji zasadne były zastrzeżenia organu, że brak jest możliwości oceny projektu decyzji w aspekcie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 35 ust. 3 ww. ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji, że organ uzgadniający jest związany ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie może ich zmieniać i sam ich określać, a przesłany do uzgodnienia projekt decyzji, musi wskazywać na konkretne i jednoznaczne rozwiązania.
Skoro w przysłanym projekcie decyzji wskazano na konieczność uzgodnienia obsługi komunikacji z zarządcą, określając obsługę komunikacyjną z drogi nr działki [...], a działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej i nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to przesłany materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie oceny możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że przesłany do uzgodnienia projekt jest nieprecyzyjny w zakresie dostępu nieruchomości od drogi publicznej, tym bardziej, że teren inwestycji przylega z drugiej strony również bezpośrednio do działki stanowiącej pas drogowy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że właściwy dostęp do drogi publicznej, w tym również dostęp pośredni, powinien być jednoznacznie i precyzyjnie wskazany w projekcie decyzji, a nie budzić wątpliwości i skutkować koniecznością doprecyzowania go w innych dokumentach.
Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżone postanowienia, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.
Wskazać również należy, że indywidualny interes ekonomiczny inwestora nie może mieć prymatu nad ważnym interesem społecznym związanym z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dla wszystkich użytkowników drogi S7.
Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.