Uzasadnienie
L. B. i B. L. złożyli w dniu 26 czerwca 2006 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Ł. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...] położonej w Ł. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie mieszkalnego budynku jednorodzinnego.
Burmistrz Miasta i Gminy Ł. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", w związku z art. 4 ust. 2 u. p. z. p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", ustalił warunki zabudowy działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej w Ł. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie mieszkalnego budynku jednorodzinnego z garażem wraz z elementami infrastruktury towarzyszącej.
W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że przedmiotowa inwestycja planowana jest na obszarze, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu pierwszej instancji z przeprowadzonej analizy terenu wynika, iż planowana inwestycja znajduje się w otoczeniu jedno- i dwu kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dobudowanymi garażami o zbliżonych parametrach, cechach zabudowy i charakterze, a zatem jest ona możliwa ze względu na funkcje i sposób zagospodarowania występujący w tym rejonie. Jednocześnie podniesiono, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. i L. S. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest dla nich w pełni jasna i nie daje jednoznacznych informacji, co do uprawnień wnioskodawców, osób trzecich oraz Urzędu Miasta i Gminy Ł. Podkreślono, że decyzja może naruszać prawa odwołujących się pośrednio wobec jej niepełności, niejednoznaczności i odesłania w niej do nieznanej obecnie treści nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w odwołaniu poruszono problematykę związaną z urządzeniem przedszkola w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce.
W związku z tym zażądano wprowadzenia do wydanej decyzji m. in. postanowień, że przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi, a nie tylko może, precyzować wymagania dotyczące osób trzecich, że planowany budynek mieszkalny nie może być użyty do inny celów niż mieszkalne, a nowy plan nie może zmieniać zapisów poprzedniego planu i destabilizować warunków zapewniających ochronę interesów osób trzecich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. i art. 56 u. p. z. p. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. w związku z art. 56 u. p. z. p. wynika a contrario, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest możliwa wtedy, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Sytuacja taka nie występuje w sprawie, a ponadto spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki z art. 61 u. p. z. p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono nadto, iż decyzja tego rodzaju nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, w tym właścicieli terenów sąsiadujących z terenem, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Konkretyzacja wymagań dotyczących ochrony osób trzecich nastąpi na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zostaną one zakreślone ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Tym samym przedwczesne jest żądanie wpisania do decyzji o warunkach zabudowy regulacji, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na etapie postępowania budowlanego. W ocenie organu nieuzasadnione są żądania odwołujących się, aby uzależniono wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych prawem warunków. Nie jest tez możliwe zagwarantowanie w decyzji, że przyszły plan miejscowy nie będzie ustalał odmiennie przeznaczenia gruntu, ponieważ nie jest to przedmiotem postępowania i byłoby to naruszenie wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalenia planu miejscowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli A. S. i L. S. W skardze - oprócz argumentów wskazanych w odwołaniu - podniesiono, że decyzja organu drugiej instancji nie uwzględnia szczególnej sytuacji skarżących, poszkodowanych już wcześniej bezprawnym ustanowieniem przez poprzedniego burmistrza prywatnego przedszkola w budynku mieszkalnym znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących.
Poruszono również kwestię możliwości zmiany decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, która jednak nie doszła do skutku. Zdaniem skarżących zasygnalizowana przez burmistrza wola zmiany swej decyzji świadczy o tym, że ich argumenty są uzasadnione.
W skardze zaznaczono także, iż skarżący nie zostali uwzględnieni jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc zapisy decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony uprawnień osób trzecich na etapie postępowania budowlanego są bezpodstawne. Podkreślono jednocześnie, że skarżący nie są przeciwni zagospodarowaniu sąsiedniej działki, ale nie godzą się na takie jej zagospodarowanie, które naruszałoby ich uprawnienia.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r. z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności czy celowości ani nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p. p. s. a." - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ze względu na art. 134 § 1 p. p. s. a. sąd administracyjny pierwszej instancji jest, zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowiłoby naruszenie przytoczonego przepisu.
Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji, wydane zostały z uchybieniem zasadzie ogólnej prawa administracyjnego dotyczącej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k. p. a. Z dokumentów znajdujących się w aktach sądowych (k. 33, 172-173) wynika, bowiem, że uznawany przez organy za stronę T. S. zmarł w 1997 r., czyli przed wydaniem decyzji zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe i kto jest jego następcą prawnym. Taka sama sytuacja dotyczy T. S., która była współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości działki nr [...], jednak zmarła przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji. Z pisma procesowego skarżących z dnia 30 kwietnia 2007r. wynika, że T. S. zmarła dnia 15 kwietnia 2006r.
Pominięcie spadkobierców osób zmarłych, w przeprowadzonym postępowaniu stanowi naruszenie art. 10 § 1 k. p. a.
Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, iż niektórym stronom nie doręczono decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzja ta wysłana została do M. Z. na adres: ul. [...] w Ł., podczas gdy zamieszkuje ona w Ł. przy ul. [...]. Do G. Z. wysłano decyzję organu drugiej instancji na adres: ul. [...] w Ł. w sytuacji, gdy zamieszkuje on przy ul. [...] w Ł. Organ odwoławczy wysłał swą decyzję do C. G. na adres: ul. [...] w Ł., podczas gdy prawidłowym adresem jest: ul. [...] w Ł. Wadliwie zaadresowane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nie zostały doręczone adresatom i zostały zwrócone do nadawcy.
Artykuł 10 § 1 k. p. a., jak wskazano powyżej, ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłaszania przez nią żądań i wniosków. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego.
Zatem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności dokonywanych w toku postępowania. To nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k. p. a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zatem w niniejszej sprawie to organy były z urzędu obowiązane do ustalenia, kto ma zgodnie z art. 28 k. p. a. w sprawie interes prawny lub obowiązek, do zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania i zapewnienia im udziału w całym postępowaniu administracyjnym, a następnie organy obowiązane były do prawidłowego doręczenie decyzji stronom.
W myśl art. 28 k. p. a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem właściciele oraz następcy prawni właściciela nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki bezsprzecznie są stroną postępowania o ustalenie warunków jej zabudowy.
Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.). Okoliczność nie brania przez stronę udziału w postępowaniu ma charakter formalny, to jest sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi dostateczny powód do żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Prawo nie żąda w takim przypadku stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.
Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej niż w mocy decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 § 1 p. p. s. a.