Uzasadnienie
Sygn. IV SA/Wa 467/06
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2004r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku syndyka upadłości Spółdzielni Produkcji Rolnej w M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2003r. syndyk upadłości Spółdzielni Produkcyjnej w M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2003r. co niektórych działek wymienionych w pkt 1 decyzji, gdyż przed datą wydania tej decyzji zostały sprzedane na rzecz osób trzecich, co jej zdaniem spowodowało w tej części nieodwracalne skutki prawne. Dotyczy to również działek o nr: [...],[...],[...] i [...], pozostających w masie upadłości Spółdzielni, lecz ze względu na fakt uwłaszczenia w trybie art. 274 § 2 prawa spółdzielczego zaistniały nieodwracalne skutki prawne, odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003r. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...].
Podkreślono, że poza sporem jest sprawa stwierdzenia, że przejęcie nieruchomości ziemskiej pn. "S." o pow. 81,5185 ha, stanowiącej byłą własność B. J. Z., nastąpiło z naruszeniem art. 2 ust.l lit. e dekretu z dnia 65 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast spór dotyczy gruntów o pow. 69,34 ha, będących częścią ww. majątku, nabytych przez Spółdzielnię w trybie przepisów art. 274 par. 2 ustawy z dnia 16 września 1982r., - Prawo Spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210) na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia [...] stycznia 1988r. Decyzja o uwłaszczeniu Spółdzielni wywoła skutki w sferze prawa cywilnego, to jednak, zdaniem organu, nie można uznać, iż spowodowała nieodwracalne skutki prawne, istnieje bowiem możliwość stwierdzenia nieważności tejże decyzji w drodze administracyjnoprawnej. Podkreślono, że w posiadaniu Spółdzielni, na skutek przeprowadzonego w 1988 roku scalenia, było ostatecznie 68,20 ha gruntów.
Przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej dnia [...] kwietnia 1955r. Spółdzielnia w M. sprzedała aktami notarialnymi osobom fizycznym grunty o łącznej powierzchni 41, 002 ha. W stosunku do tych gruntów, zdaniem organu, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Natomiast inaczej ma się sprawa z gruntami sprzedanymi w latach 2002-2003 przez syndyka upadłości Spółdzielni Produkcji Rolnej, a więc w trakcie toczącego się postępowania o stwierdzeniu nieważności przejęcia majątku pn. "S." na cele reformy rolnej. Organ podniósł, iż pismem z dnia 8 września 2000r. zawiadomiono o wszczęciu tego postępowania wszystkie strony postępowania, w tym też Spółdzielnię Produkcji Rolnej w M., a tym samym jej syndyka upadłości.
Również decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2000r. i z dnia [...] lutego 2003r. otrzymała Spółdzielnia, co jest tożsame z syndykiem upadłości. Skoro syndyk upadłości Spółdzielni wiedziała o staraniach b. właściciela przejętej na rzecz Państwa nieruchomości i była uczestnikiem tego postępowania, to w ocenie organu, brak było podstaw do przyjęcia, iż w stosunku do części spornych gruntów wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej pn. "S.", sprzedanych w trakcie postępowania administracyjnego, zaistniały nieodwracalne skutki prawne.
Skargę na powyższą decyzję wniosła syndyk upadłości Spółdzielni Produkcji Rolnej w M., podnosząc zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 60 prawa upadłościowego oraz art. 156 par. 1 pkt 4 i art. 97 par. 1 pkt 4 w związku z art. 60 upadłościowego (Dz. U. Nr 91 poz. 118 ze zm.), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, organ błędnie przyjmuje, że otrzymanie zawiadomień i decyzji przez Spółdzielnie można utożsamiać z syndykiem masy upadłości tej Spółdzielni, a tym samym uznać, iż jest to ten sam podmiot. Wręcz przeciwnie są to różne podmioty, bowiem Spółdzielnię uprzednio reprezentował zarząd, a po ogłoszeniu upadłości tylko syndyk może skutecznie reprezentować upadły podmiot. W tej sytuacji decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2003r. została skierowana niewłaściwie do Spółdzielni, która w tej dacie nie była stroną postępowania w rozumieniu artr.28 kpa - art. 40 § 1 kpa.
Ponadto strona skarżąca podniosła, iż naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 kpa polega na nieuwzględnieniu przez organ okoliczności, które wziął pod uwagę w przypadku innej strony postępowania, tj. gminy I. Ponadto organ nie wziął w ogóle pod uwagę praw osób trzecich do nieruchomości będących przedmiotem postępowania, chociażby BGŻ Oddział w J., który posiadał ograniczone prawa rzeczowe (hipotekę wpisaną do księgi wieczystej), jak też nie zapewnił udziału w tym postępowaniu nabywcom przedmiotowych nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną, a zatem z urzędu bierze pod rozwagę okoliczności nie podniesione w skardze.
Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r.
Przede wszystkim na wstępie wymaga podkreślenia, iż według art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu każdego postępowania z urzędu czy też na wniosek strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będącymi stronami w sprawie. Stroną postępowania w myśl art. 28 kpa jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek., lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wskazane zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 157 kpa.
Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, wynika, że organ o wszczęciu postępowania na wniosek strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2003r. o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003r. nie zawiadomił wszystkim stron postępowania, które brały udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca. Uchybienie polegające na niezapewnieniu stronom udziału w postępowaniu stanowi przesłankę stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania jest w myśl art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r.
Niezależnie od powyższego zasadnym jest również podnieść, iż zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał (str. 5), iż pismem z dnia 8 września 2000r. zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej pn. "S.", z tym że w zawiadomieniu tym nie wskazał daty wszczęcia tego postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika zaś, iż wszczęcie tego postępowania nastąpiło w dniu 27 grudnia 1991r., w którym do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wpłynął wniosek B. Z.. Oznacza to, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego zostało sporządzone dopiero po upływie prawie dziewięciu lat od daty wpływu wniosku B. Z. - byłej właścicielki majątku ziemskiego pn. "S.".
Natomiast S. Z. do tego postępowania jako strona dopiero przystąpił w dniu 26 stycznia 1994r. chwilą śmieci matki B. Z., jako jej spadkobierca (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w T. z dnia [...] czerwca 1994r., sygn. [...]). W tych okolicznościach wyjaśnienia wymaga, czy w tym, okresie czasu, pomiędzy datą 27 grudnia 1991r. a data 8 września 2001r., były podejmowane czynności mające na celu sprzedaż w drodze umowy cywilnej działki gruntu, które wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej pn. " S.".
Rację ma strona skarżąca, iż z dniem ogłoszenia upadłości Spółdzielni Produkcji Rolnej w M. stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1955r. stał się syndyk masy upadłości tej Spółdzielni. Syndyk obejmując majątek upadłego i zarządzając nim działa za podmiot upadły. Natomiast podmiot gospodarczy - Spółdzielnia Produkcji Rolnej - na skutek ogłoszenia upadłości utraciła z mocy prawa zarząd i możliwość rozporządzania swoim mieniem. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż organ w ogóle nie podjął czynności w celu ustalenia daty ogłoszenia upadłości tej Spółdzielni, z którą strona skarżącą wiąże określone skutki prawne. Przepis art. 107 kpa określa składniki decyzji administracyjnej. Z treści art. 107 § 1 kpa wynika, iż jednym z podstawowych elementów decyzji jest oznaczenie strony lub stron postępowania. W sytuacji gdy w decyzji jako stronę oznaczono podmiot, który nie był stroną postępowania, to taka decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok WSA z dnia 6 lipca 2004r.
I SA 2941/01, lex nr 158885). Innym składnikiem wymaganym w decyzji jest wskazanie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano tylko przepis art. 127 § 3 kpa, gdy tymczasem należało dokładnie podać, w oparciu o który punkt § 1 art. 138 kpa organ podjął rozstrzygnięcie wynikające z sentencji tej decyzji. Wypada zwrócić uwagę, iż powołany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane w postępowaniu drugoinstancyjnym i nie przewiduje rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, w celu ustalenia stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością. Te ogólne zasady postępowania administracyjnego mają również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest w celu ustalenia, czy określona decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym należy wskazać, iż żądanie strony wszczęcia postępowania nadzorczego powoduje ten skutek, że niezależnie od podniesionych przez nią okoliczności organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniała któraś z pozytywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 2 kpa.
W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego dokonał pod tym względem kontroli własnej decyzji z dnia [...] lutego 2003 roku.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.