Uzasadnienie
Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2009 r., nr [...], oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], orzekającego o sprostowaniu z urzędu błędu pisarskiego w decyzji tego organu z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Geodeta Kraju wskazał, że wpisanie w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [....] na stronie 2 w wierszu 446 niewłaściwego numeru księgi wieczystej KW Nr "[...] ", zamiast wynikającego z akt sprawy Nr "[...]", wypełniało znamiona błędu pisarskiego, dlatego też dopuszczalne było jego sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Na tej podstawie organ uznał, że nie zaistniała żadna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności kwestionowanych przez skarżącego postanowień. Stwierdzono, że zarzuty przedstawione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykraczają poza zakres postępowania dotyczącego sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.
G. B. zaskarżył postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazał, że kwestionowane postanowienia Głównego Geodety Kraju zostały oparte na nieprawomocnym dokumencie, jakim były wpisy w księdze wieczystej KW [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, Główny Geodeta Kraju, rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek G. B. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno postanowienia wydanego w pierwszej instancji, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zastępca Głównego Geodety Kraju - J. J..
Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).
W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ.
LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).
W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, powyższa uchwała ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy.
Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art. 1 do 60 k.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2011).
Literalna wykładnia art.126 k.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 k.p.a. nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 k.p.a. musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych k.p.a., które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony. Konkludując zatem Sąd uznał, że do postanowień ma zastosowanie również przepis art. 24 k.p.a.
W sprawie niniejszej postanowienie z dnia [...] listopada 2012 podpisał zastępca Głównego Geodety Kraju - J. J.. Ta sama osoba podpisała również zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem działający z upoważnienia Głównego Geodety Kraju pracownik nie zaś sam piastun funkcji - czyli Główny Geodeta Kraju. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Powyżej wskazana wada zaskarżonego postanowienia stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy.
W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonego postanowienia sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.