Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP" lub "organ" lub "organ II instancji") z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...] stwierdzające, że odwołanie M. S. (dalej: "skarżąca") z 7 września 2019 r. od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2015 r., znak: [...]zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
- II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Starosta decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] udzielił J. W. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wyprowadzeniu do wód potoku [...] wód odpadowo-roztopowych z utwardzonego tereny działki nr [...] w miejscowości [...] oraz na wykonanie wylotu kolektora Ø 100 mm z klapą zwrotną na brzegu potoku [...] w miejscowości [...].
II.2. Pismem z 7 września 2019 r. (data nadania: 12 września 2019 r.) skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji.
II.3. Prezes PGWWP postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...] stwierdził, że odwołanie skarżącej z 7 września 2019 r. od decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Organ stwierdził, że termin na wniesienie odwołanie wiąże wszystkie podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym, a zatem zarówno strony postępowania, jak i podmioty nieuznane przez organ za stronę, a za takowe uważające się i występujące z odwołaniem. Prezes PGWWP wskazał, że podziela wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że podmiot, który uważa się za stronę określonego postępowania, lecz został w tym postępowaniu pominięty poprzez niedoręczenie mu decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin do wniesienia odwołania dla tego podmiotu w postępowaniu biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom postępowania, a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednej stronie od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji.
Organ II instancji wskazał, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że ww. decyzja została odebrana przez strony postępowania, najpóźniej w dniu 17 czerwca 2015 r. Termin do wniesienia odwołania upływał po czternastu dniach od daty doręczenia decyzji, tj. 1 lipca 2015 r. Jak wskazał Prezes PGWWP, odwołanie od decyzji Starosty zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w [...] 12 września 2019 r. Świadczy o tym data stempla pocztowego placówki nadawczej w kopercie, w której zostało przesłane przedmiotowe odwołanie. W kontekście powyższego, organ II instancji stwierdził, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia.
III.1. Pismem z 7 lutego 2020 r. skarżąca wywiodła skargę na postanowienie Prezesa PGWWP z [...] stycznia 2020 r. Skarżąca wskazała, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynikało nie z winy skarżącej, lecz z winy organu I instancji, który z rażącym naruszeniem prawa pozbawił skarżącą należnego jej prawa do bycia stroną postępowania. Skarżąca dodała przy tym, że nie mogła zasięgnąć informacji o etapie postępowania, również z ogłoszenia podanego do publicznej wiadomości, bo w ogłoszeniu nie podano prawdziwego przedmiotu toczącego się postępowania, który celowo upozorowano na taki, by strona nie była zainteresowana wzięciem udziału w tym postępowaniu. Skarżąca wskazała, że Starosta prowadząc postępowanie ograniczył prawo skarżącej jako strony oraz M. S., która wraz z skarżącą jest współwłaścicielem działki oznaczonej numerem ewid. [...], która sąsiaduje z działką J. W.. Strona podniosła, że organ I instancji nie doręczając jej decyzji, złamał wszelkie zasady k.p.a. – tym samym uniemożliwił skarżącej wywarcie wpływu na toczące się postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i jednocześnie w ten sposób, uniemożliwił skarżącej przekazanie informacji i wniosków z tego postępowania przed Starostą. Reasumując, skarżąca wskazała, że organ I instancji prowadząc postępowanie winien był sprawę dogłębnie poznać, a tego nie uczynił.
III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie.
III.3. Działający z substytucji ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu, adwokat pismem z 3 listopada 2020 r. wniósł o uchylenie w całości postanowienia Prezesa PGWWP z [...] stycznia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przez pełnomocnika z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Adwokat podniosła m.in., ze skarżąca uważa że decyzja Starosty jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie upozorowanego stanu faktycznego, bez podstawy prawnej. Istniejący do 2009 r. kolektor na jej działce, stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, oraz szkodzi jej mieniu, bowiem stwarza zagrożenie powodziami, podtopieniami i osuwiskami mas ziemi. Adwokat zwróciła uwagę, że skarżąca otrzymała wezwanie z [...] grudnia 2019 r. od Prezesa PGWWP, zgodnie z którym została zobowiązana do sprecyzowania żądania w przedmiocie pisma poprzez wskazanie w jakim trybie ma nastąpić weryfikacja decyzji Starosty, czy pismo należy traktować jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, czy jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
Skarżąca pismem z 7 stycznia 2020 r. oświadczyła w sposób jednoznaczny, iż jej podanie należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r. Jednakże, jak wskazał pełnomocnik skarżącej, pomimo, iż powyższe pismo wpłynęło w zakreślonym przez organ terminie, postanowienie Prezesa PGWWP z [...] stycznia 2020 r. zostało wydane w oparciu o przepis art. 129 § 2 k.p.a. Powyższe wskazuje, że organ potraktował wniesione pismo, jako odwołanie złożone w trybie zwyczajnym, zamiast zgodnie z wolą skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności w oparciu o przepis 156 i następne k.p.a., czyli wniosek wyraźnie wskazujący na wybór trybu nadzwyczajnego postępowania.
W świetle powyższego, pełnomocnik skarżącej uznała, że dokonana przez Prezesa PGWWP ocena pisma skarżącej nie uwzględniała zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Wskazane normy wymagają załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia żądań strony nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść, a wręcz przeciwnie nakładają na organ obowiązek życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Strona, co prawda składając pismo wszczynające postępowanie zatytułowała je odwołanie. Jednak pismem z 7 stycznia 2020 r. skarżąca oświadczyła w sposób jednoznaczny, iż jej podanie należy potraktować, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r. A zatem intencją strony, było rozpoznanie sprawy w trybie nadzwyczajnym traktując je jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
W rezultacie, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że organ II instancji winien był zatem ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej z 7 września 2019 r., jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...]czerwca 2015 r.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
IV.2. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze wszczynane jest na skutek podania wniesionego przez stronę – art. 127 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie może tu działać z urzędu. O treści żądania i charakterze podania decyduje strona postępowania. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Jeśli charakter prawny wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Obowiązek taki można wyprowadzić m.in. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 63 § 1 i 2 oraz art. 64 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2274/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Prezes PGWWP, zwłaszcza w świetle pisma skarżącej z 18 listopada 2019 r. (gdzie skarżąca nawiązuje do "wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę"), zasadnie dostrzegł, że zachodziła potrzeba wyjaśnienia rzeczywistej woli strony w odniesieniu do podania z 7 września 2019 r. zatytułowanego "odwołanie".
Stąd też skarżąca została wezwana opisanym wyżej pismem z 20 grudnia 2019 r. do sprecyzowania, w jakim trybie żąda weryfikacji przedmiotowej decyzji Starosty z 2015 r., tj. w trybie odwołania, wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca w piśmie z 7 stycznia 2020 r. jednoznacznie oświadczyła, że "wnosi, aby jej podanie potraktowano jako wniosek o stwierdzenie nieważności". Zasadnie zatem adwokat działającą za skarżącą w ramach prawa pomocy w piśmie z 3 listopada 2020 r. wskazała, że Prezes PGWWP nie mógł podania skarżącej z 7 września 2019 r. potraktować jako odwołania, a winien pismo to uznać za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. W takim stanie sprawy konieczne było uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia Prezesa PGWWP. Uzupełniająco trzeba wskazać, że z treści odpowiedzi na skargę wynika, że 27 stycznia 2020 r. Prezes PGWWP przekazał pismo skarżącej z 18 listopada 2019 r. do Dyrektora RZGW w [...] jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r. Z kolei z dołączonego do pisma skarżącej z 6 lipca 2020 r. wynika, że Dyrektor RZGW w [...] pismem z 3 lutego 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r.
IV.3. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej w ramach prawa pomocy orzeknie referendarz sądowy na posiedzeniu niejawnym.
IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.
- - ---------------------- 1