Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w dniu [...] grudnia 2017 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] na 2017 rok, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1523), w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017, poz. 1369, ze zm.) prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała mimo, iż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez Radę Miasta i Gminy [...] skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Skarżący wywodził, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego, znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jednocześnie utrwalony został pogląd, iż program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11 a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Rada Miasta i Gminy [...] nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego, konsekwentnie nie skierowała do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co – w ocenie skarżącego - rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.
Wskazała, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, co do zasady, nie decyduje o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, będąc jedynie planem, czy też zbiorem zadań, jakie gmina jest obowiązana podjąć celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwała nie zawiera norm pozwalających uznać ją za akt prawa miejscowego. Nie nakłada ona obowiązków ani nie przyznaje uprawnień podmiotom niezależnym od organów gminy.
Pogląd, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego jest sporny w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i wśród przedstawicieli doktryny. Gmina, odwołując się do orzecznictwa oraz przytaczając poglądy doktryny wskazała, że uchwała taka jest zaliczana do aktów planowania, będących prawem wewnętrznym. Nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. Charakter takiej uchwały wskazuje, że jest ona adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, formułując zadania i sposoby realizacji zadań wskazanych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Z tego też względu taka uchwała nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym (m.in. wyroki WSA we Wrocławiu: z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Wr 686/2, 6 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Wr 628/12, z 26 października 2012 r., sygn. II SA/Wr 621/12, z 26 września 2012 r., sygn. II SA/Wr 504/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. III SA/G1 463/12).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to zwłaszcza: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, ze zm.) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy.
Nie jest to wymóg li tylko techniczny, bowiem dopiero po publikacji akt prawny powszechnie obowiązujący może wejść do porządku prawnego. Takie uwarunkowanie wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że Rada podjęła uchwałę, w której w § 3 również zawarto sformułowanie, iż w chodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Tym samym obu uchwał nie skierowano do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. I SA 2160/01, Lex nr 81756).
Zdaniem Sądu podzielić należy aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalane na podstawie art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, ze zm.) są aktami prawa miejscowego. Mają one zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawierają normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony jako "program", uchwały takie muszą być zaliczone do aktów planowania, co oznacza, że ich charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny, jednak przede wszystkim program taki konkretyzuje sposoby działania gminy, w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11 a ust. 2 o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, Lex nr 2199460).
O powyższym – w ocenie składu orzekającego – świadczą w szczególności poniższe przepisy zawarte w uchwale: § 7 wskazujący gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, § 8 odnoszący się do miejsca całodobowej opieki weterynaryjnej, § 9 przeznaczający na realizację zadań w 2017 r. 8500,00 zł. Niewątpliwie przytoczone przepisy dotyczą sytuacji mieszkańców, Gminy, wpływając na ich status prawny, faktyczny oraz sposób wydatkowania środków gminnych.
Z uwagi na charakter zaskarżonych uchwał, zgodnie z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powinny one zostać ogłoszone we właściwym publikatorze (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Rz 858/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 105/16, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA), tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Jeżeli chodzi o charakter naruszenia, to należy stwierdzić, że za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (pogląd taki, podzielany przez skład orzekający wyraził m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 702/17, LEX nr 2365301). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.
W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest inna, za czym przemawiają następujące względy.
Współcześnie obowiązuje stara zasada, że nieznajomość prawa szkodzi (ignorantia iuris nocet), że nikt nie może się tłumaczyć nieznajomością prawa. Skoro zasada ta jest wiążąca, to obowiązkiem organów stanowiących prawo jest dopełnienie warunku ogłoszenia aktu prawnego, co umożliwia zapoznanie się z jego treścią, obywatel zaś, skarżąc się na naruszenie jego praw, musi powołać się na konkretny przepis konkretnego aktu prawnego.
Ponadto powoływanie się na skutki prawne aktu, który nie został opublikowany jest utrudnione, co świadczy o interesie Gminy w publikowaniu aktów prawnych.
Określenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, narusza zatem rażąco art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Z uwagi powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w sentencji.