Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. i B. małż. B., dalej uczestnicy postępowania, od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty L. z [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
J. i B. B., pismem z 4 sierpnia 2010 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę L. decyzji nr [...] na wycięcie przez Gminę J. drzew znajdujących się na działce [...] w T. Podstawę do wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
J. i B. B. twierdzili, że nie brali udziału w postępowaniu jako posiadacze części nieruchomości na której znajdują się drzewa.
Z wniosku wynikało, że o decyzji dowiedzieli się [...].10.2009r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta L. odmówił wznowienia postępowania. Uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony a nadto, że wniosek o wznowienie złożyli z przekroczeniem miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a.
Decyzją SKO w W. z [...] grudnia 2011r. uchylono decyzję Starosty L. [...], ponieważ organ dokonał oceny przyczyn wznowienia bez wydania postanowienia o jego wznowieniu, nie przeprowadził postępowania na okoliczność zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie a przynajmniej nic takiego nie wynika z treści rozstrzygnięcia. Dlatego organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części tj. co do spełnienia przesłanek z art. 148 K.p.a.
Decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r. Starosta L., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2008 r nr [...], zezwalającej Wójtowi Gminy J. na usunięcie 40 szt. drzew rosnących w pasie drogowym drogi gminnej w T. na działce o nr. ew. o ew. [...], obręb T. Organ uznał, że:
- - J. i B. B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co wyklucza możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a;
- - wniesienie przez nich sprawy o zasiedzenie nieruchomości, na której posadowione były drzewa nie skutkuje przyznaniem im legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania ponieważ, postępowanie sądowe nie zostało zakończone;
- - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ew. [...] stanowi własność Gminy J. a zatem tylko Gmina J. mogła być stroną postępowania dt. wydania decyzji o wycięciu drzew a więc w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ mógłby ją rozstrzygnąć wyłącznie w taki sam sposób jak w decyzji [...].
J. i B. B. odwołali się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie.
Organ II instancji decyzją z [...] stycznia 2014r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że:
- 1. Organ błędnie przyjął, że uczestnicy postępowania nie byli posiadaczami części działki nr ew. [...]. Wynika to z innych toczących się postępowań administracyjnych [...], [...].
- 2. W świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2013. Poz. 672), jeżeli posiadacz gruntu nie jest jego właścicielem za stronę postępowania należy uznać i posiadacza i właściciela.
- 3. Uczestnikom postępowania, jako posiadaczom części działki o nr ew. [...] przysługiwał przymiot strony.
- 4. Organ I instancji wadliwie ustalił w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy i tak zapadłaby podobna decyzja jak decyzja poprzednia. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, mimo wniosku strony.
- 5. Wątpliwości budził już sam wniosek o wydanie decyzji, w którym, jako wnioskodawca występował Urząd Gminy, będący, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz.594) ciałem pomocniczym wójta, burmistrza lub prezydenta i w związku z tym nie posiada osobowości prawnej. Powstaje zatem wątpliwość czy miał umocowanie do złożenia takiego wniosku.
- 6. Decyzja została wydana na Wójta Gminy, który jest organem wykonawczym gminy oraz podmiotem umocowanym do działania w jej imieniu na zewnątrz. Nie jest on podmiotem na który można wydać jakąkolwiek decyzję administracyjną.
- 7. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozważyć zasadność zgłoszonych wniosków przez strony, przeprowadzić w tym zakresie niezbędne postępowanie wyjaśniające w a następnie po prawidłowym który był w sprawie wnioskodawcą, wydać w sprawie decyzję w trybie art. 151 K.p.a.
Wskazać należy, że skarżący wnieśli również o stwierdzenie nieważności decyzji [...] a SKO w W. postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia tego postępowania.
Gmina J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 2, 28 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (t.j. Dz.U.2013.627), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na rozciągnięciu pojęcia "strony" w tej sprawie na podmiot niebędący właścicielem, który nie ma żadnego upoważnienia ze strony właściciela do usunięcia drzew z terenu nieruchomości;
- - naruszenie art. 7,9,10,77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zakresu uprawnień uczestników postępowania wobec nieruchomości w szczególności skąd wywodzili oni swoje uprawnienia do dokonywania zabiegów w zakresie pielęgnacji drzew.
W uzasadnieniu wskazali, że organ błędnie przyjął, że uczestnicy postępowania są posiadaczami części działki [...] (obecnie, po podziale geodezyjnym działki [...]), co stanowi w świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wystarczającą podstawę do przyjęcia, że powinni być stroną postępowania w przedmiocie wycięcia drzew. Przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu wymaga wykazania, że wnioskujący jest albo właścicielem gruntu albo posiadaczem i ma zgodę właściciela gruntu na wycięcie drzew. Jej zdaniem SKO wadliwie uznało, że skarżący mieli uprawnienia w stosunku do właściciela gruntu na wycięcie drzew lub inne zabiegi pielęgnacyjne. Taka zgoda ani umowa między tymi stronami nie obowiązywała a samo posiadanie nie daje podstaw do przyznania posiadaczowi przymiotu strony. Organ nie poczynił ustaleń w zakresie zakresu uprawnień posiadacza względem właściciela gruntu. Zaniechanie w tym zakresie jest nie do pogodzenia z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i doprowadziło do stworzenia wadliwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Procedura wznowieniowa uregulowana jest w art. 145-152 K.p.a. Zgodnie z nią, w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, strona może domagać się wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 -145b K.p.a. Jedną z nich jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.).
Uchybienie 1 miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie, o czym stanowi art. 148 § 1 K.p.a., jest wystarczającym powodem do odmowy wszczęcia postępowania.
Termin "dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania" należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub dowodach.
Jak to się wskazuje w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć jako możliwość zidentyfikowania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie brała udziału poprzez ustalenie danych niezbędnych do ewentualnego wniesienia skargi o wznowienie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2013, sygn. akt IV SA/Po 225/13, Lex nr 1332963, wyrok WSA w Gdańsku z 25 lutego 2013r, sygn. akt II SA/GD 648/12, Lex nr 1368745). Nie istotne jest zatem źródło pochodzenia tej informacji. Tym samym aby wnieść skargę o wznowienie strona nie musi ani uzyskać od organu odpisu decyzji ani się z nią zapoznać. Wystarczy, że wie że zapadła i jaka ogólnie treść rozstrzygnięcia.
Z treści pisma małż. B. będącego wnioskiem o wznowienie wynikało, że 30.10.2009 r, od urzędnika gminy J., ich syn, S. B., który przyjechał na grunt, dowiedział się o wydaniu przez Starostę L. decyzji nr [...] zezwalającej Gminie na wycięcie drzew z działki [...]. Skarżący natomiast, wezwani przez organ do sprecyzowania daty dowiedzenia się o treści decyzji, wskazali, że była data doręczenia (pytanie komu) wyroku w sprawie IV SA/WA 730/10.
Odnosząc się do kwestii dowiedzenia się uczestników postępowania o treści decyzji, w ocenie sądu, niewiarygodne są ich twierdzenia zawarte w piśmie z 27 stycznia 2012 r., że o podstawach o wznowieniu dowiedzieli się 29 lipca 2010 r. t.j. dopiero po doręczeniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 730/10 z 29 lipca 2010 r. Biorąc pod uwagę fakt, że ich skarga o wznowienie stanowi kopię wniosku o wznowienie ich syna, co zresztą potwierdzili w piśmie z 27 stycznia 2012 r, należy dojść do wniosku, że twierdzenia co do daty w jakiej dowiedzieli się o decyzji [...] nie są nawet uprawdopodobnione a o treści decyzji uczestnicy postępowania dowiedzieli się od syna a ten od urzędnika –co wynika z treści skargi o wznowienie.
Wskazać należy, że wyrok na który powołują się uczestnicy postępowania zapadł 22 czerwca 2010 r. i trudno sobie wyobrazić aby o jego treści skarżący nie zostali poinformowania przez syna a poinformowani dopiero po otrzymaniu przez niego odpisu wyroku z uzasadnieniem (wyrok nie był przecież doręczany uczestnikom postępowania). Logicznym wydaje się, że skoro uczestnicy postępowania w skardze podkreślili w jaki sposób doszło do poinformowania o treści decyzji [...] to utożsamiali się z tymi twierdzeniami, co do daty powzięcia informacji na ten temat. W innym wypadku takich informacji nie podawaliby. Zdaniem Sądu złożenie przez nich skargi o wznowienie po dacie otrzymania przez ich syna odpisu wyroku z uzasadnieniem było wynikiem tylko i wyłącznie przesądzenia przez sąd, że ich synowi nie przysługuje skuteczna skarga o wznowienie. Świadczy o tym data doręczenia odpisu wyroku i data złożenia skargi. (29 lipca 2010r – doręczenie, 5 sierpnia 2010r- wniesienie skargi.
Prowadzi to do wniosku, że od 31 października 2009 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wniesienie skargi 5 sierpnia 2010 r. (data wpływu pisma do urzędu) nastąpiło znacznie po upływie miesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie, co w świetle art. 61a w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. było podstawą do odmowy wszczęcia postępowania. Tym samym prawidłowa była pierwsza z decyzji nr [...] i nie było podstaw do jej uchylania przez SKO.
Skutkuje to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, które zostały wydane po decyzji [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.
Konsekwencją tego jest brak możliwości merytorycznego rozstrzygania w sprawie.
Zwrócić należy jednak organowi uwagę, że rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2010 r. powinno zapaść w formie postanowienia a nie decyzji, co wynika z art. 149 § 3 K.p.a. jednakże uchybienie to nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia.
Także Sąd, wobec tego że z przyczyn formalnych wnioskowi nie można było nadać biegu, pozbawiony jest możliwości merytorycznej oceny skargi.
Na marginesie wskazać należy, że ma rację skarżąca Gmina, iż organ II instancji w sposób nie znajdujący uzasadnienia w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody uznał, że uczestnikom postępowania przysługiwał przymiot strony.
Z przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że usunięcie drzew czy krzewów może nastąpić po uzyskaniu stosownego zezwolenia m.in. na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla skuteczności wniosku o wycięcie drzew konieczne jest więc spełnienie dwu warunków tzn. wniosek musi pochodzić od posiadacza i posiadacz musi mieć zgodę właściciela na złożenie tego rodzaju wniosku.
Intencją ustawodawcy było aby posiadacz nie dysponował wbrew woli właściciela przedmiotem posiadania. Nie może przecież umknąć uwadze, że zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadane jest włącznie stanem faktycznym sprowadzającym się do władania rzeczą. Na stan ten składają się dwa elementy tj corpus possesionis (element fizyczny) i animus possidendi (element psychiczny), wyrażający się w psychicznym nastawieniu do wykonywanego władztwa (władanie dla siebie). Ponieważ w art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie ma rozróżnienia co do charakteru posiadania, samoistne tj. takie gdy posiadacz włada jak właściciel lub zależne tj. władanie jak użytkownik, najemca dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą, przyjęcie, że dla skuteczności złożenia wniosku o wycięcie drzew wystarczy aby wnioskodawca był jakimkolwiek posiadaczem doprowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności, co byłoby sprzeczne z art. 140 k.c. Prawo własności jest prawem do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób.
Granice tego prawa wyznaczają 3 elementy: ustawa, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. (art. 140 kc i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.). W tym wypadku ustawa o ochronie przyrody nie ogranicza prawa właściciela, za wyjątkiem możliwości złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego (art. 83 ust.1a ustawy o ochronie przyrody), a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do pozbawienia właściciela prawa do decydowania o losie części składowej nieruchomości (art. 48 k.c.)
Dlatego, co do zasady prawidłowe było rozumowanie, że stroną takiego postępowania może być posiadacz, o ile dysponuje zgodą właściciela nieruchomości na złożenie takiego wniosku. Takiej zgody w tej sprawie było brak. (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013, sygn.. akt II OSK 2337/11, Lex nr 1337329).
O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1b i § 19 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.D.U.2013.461).