Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz zmieniającą ją uchwałę z dnia [...] października 2006 r. nr [...].
Niniejsza sprawa dotyczy drugiej z wyżej wymienionych uchwał, stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd przytoczy zarzuty skargi oraz argumentację odpowiedzi na skargę odnoszące się do tej właśnie uchwały.
W skardze zarzucono istotne naruszenie:
- - art. 7, art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 87 ust. 2 i w związku z art. 94 ustawy zasadniczej w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej również jako u.z.z.w.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 41 i samodzielne ustanowienie, bez podstawy prawnej uprawnienia usługodawcy do pobierania opłat za usługi związanie z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jak też samodzielne nadanie dyrektorowi usługodawcy uprawnień do zatwierdzenia cennika opłat;
- - art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt.
- 1) u.z.z.w poprzez zaniechanie określenia w § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody i odesłanie w tym zakresie do aktu prawnego wyższego rzędu;
- - art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w znowelizowanym uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] § 4 ust. 2 oraz § 5 i § 6 poprzez samodzielne nałożenie na odbiorców usług obowiązków, które powinny być uregulowane w umowie;
- - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez powtórzenie w § 4 ust. 1, w znowelizowanym § 4 ust. 2, w § 26 ust. 2 przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Mając na uwadze wyżej wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżący wskazał w § 41 wprowadzonego Uchwałą nr [...] Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Regulamin) Rada Miasta [...] uchwaliła, że za wykonywanie usług, niezwiązanych bezpośrednio z eksploatacją urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i wykraczające poza obowiązki określone ustawą, usługodawca ma pobierać opłaty, odpowiadające poniesionym kosztom, zgodnie z "Cennikiem Opłat Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...]" zatwierdzonym przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...] i uzgodnionym z Urzędem Miasta [...].
Zdaniem skarżącego umieszczenie takich przepisów w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie. Zakres problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania mocą art. 19 ust. 2 w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad ponoszenia jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych, opłat za opracowanie i wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, opłat za uzgodnienie dokumentacji technicznej, opłat za opracowanie i wydanie protokołu odbioru przyłącza czy też opłat za nadzór oraz udział w odbiorach technicznych przyłącza. Zawarcie takich regulacji w uchwale rady gminy, zdaniem skarżącego, jest niezgodne z prawem i jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w.
Skarżący powołując się na treść art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP wskazał na rolę przepisów prawa miejscowego, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jednocześnie wskazał, iż z mocy art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zgodnie z treścią tego przepisu jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, takiego zaś upoważnienia w przypadku zaskarżonej Uchwały nr [...], nie było.
Skarżący przywołał przepis art. 15 u.z.z.w. stanowiący, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana zapewnić na własny koszt tylko realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Ponadto odbiorca usług ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.). Podkreślił, że żaden przepis ww. ustawy nie upoważnia Rady do obciążenia mieszkańców gminy dodatkową opłatą za podłączenie do sieci, za wydanie warunków technicznych przyłączenia czy też za inne czynności związane z odbiorem tegoż przyłącza, za ponowne przyłączenie do sieci czy też za rozbudowę instalacji przez odbiorcę i zwiększenie poboru wody.
Konkludując skarżący wskazał, że nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 19 u.z.z.w. niezgodne jest z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji i skutkuje nieważnością uchwały w tym zakresie.
Dodatkowo skarżący podniósł, że uchwalając § 41 Regulaminu, Rada Miasta [...] przekroczyła delegację ustawową poprzez nadanie uprawnień Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego do zatwierdzenia, uprzednio uzgodnionego z Urzędem Miasta "Cennika Opłat Miejskiego Zakładu Wodociągowego i Kanalizacyjnego w [...]" oraz naruszyła art. 24 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi, że taryfy, czyli zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, co prawda określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ale podlegają one zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Wobec tego postanowienia uchwały [...] również w tym zakresie, jako naruszające prawo w sposób istotny, są nieważne.
Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in.: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika wprost, że w treści regulaminu powinny być zawarte uregulowania, z których winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Tymczasem w § 3 Rada Miasta [...] postanowiła, że zakład ma m.in. obowiązek zapewnić realizację dostaw wody m.in. w jakości określonej rozporządzeniem Ministra Zdrowia.
Uregulowania powyższe, zdaniem skarżącego nie stanowią spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., a tym samym Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem skarżącego nie można mówić o stanowieniu w zakresie minimalnego poziomu usług poprzez odesłanie do regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu, tym bardziej że odesłanie zawarte w Regulaminie nie wskazuje nawet o jaki konkretny akt prawny chodzi a odsyła jedynie do nieskonkretyzowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Skarżący podniósł również że uchwale z 2006 r. przepis § 4 ust. 2 pkt a), b), c), d) i e) stanowi o uprawnieniach usługodawcy przekraczających upoważnienia z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Postanowienia w zakresie pkt a) – c) oraz e) musi określać umowa, a z pkt d) stanowią powtórzenie art. 8 u.z.z.w.
Dalej skarżący wskazał, że analizując uchwalę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków pod kątem jej zgodności z prawem należy także stwierdzić, iż Regulamin w swojej treści zwiera niedopuszczalne powtórzenia treści przepisów u.z.z.w co jest naruszeniem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". I tak § 4 ust. 1 regulaminu powtarza przepisy art. 5 ustawy, § 26 ust 2 powtarza art. 15 ust. 2 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności w zakresie § 5, § 6 oraz § 41 a także § 4 ust. 2 Regulaminu jako wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej. W pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.").
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego.
Sąd w tym miejscu zauważa, że niniejsza sprawa dotyczy uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd odniesie się do zarzutów skargi oraz stanu sprawy odnoszących się do uchwały z 2006.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego.
Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst w dniu podjęcia uchwały Dz. U z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który stosownie do brzmienia art. 19 ust. 2 ustawy, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
- 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
- 4) warunki przyłączania do sieci,
- 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,
- 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Powyższe oznacza, że zawarte w regulaminie dostarczania wody uregulowania mają dotyczyć praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Wskazując bowiem zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać wskazanemu w tym przepisie zakresowi delegacji ustawowej. Przy tym w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazuje czego w tym regulaminie zabraknąć nie może, posługując się zwrotem "w tym" i wymieniając w punktach (od 1 do 9) zagadnienia, które muszą być w regulaminie zawarte.
Użycie zwrotu "w tym" oznacza bowiem nic innego jak "włącznie z", "w szczególności". W tym sensie, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wymaga – w oparciu o przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. – uregulowania w nim praw i obowiązków przedsiębiorstw i odbiorców usług. Wszystkie zatem zapisy dotyczące tej materii i mające oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego mogą zostać zawarte w regulaminie. Przy tym niezbędne jest aby uwzględnione zostały elementy wyszczególnione w pkt 1 – 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Błędne jest natomiast rozumowanie prowadzące do uznania, że jakiekolwiek zapisy uchwały regulujące kwestie co do praw i obowiązków podmiotów wymienionych w przepisie art. 19 ust. 2 in principio, ale wychodzące poza kwestie wymienione w pkt 1-9, stanowią odstępstwo od katalogu sformułowanego w tym przepisie, a przez to przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Skoro bowiem mieszczą się one w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorców oraz odbiorców usług i nie są sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to ich zawarcie w uchwale nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. in principio.
To stanowisko, przynajmniej w zakresie elementów, które bezsprzecznie muszą być ujęte w regulaminie, zdaje się podzielać również skarżący. Mianowicie formułując zarzut co do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. podnosi on, że uchwała musi koniecznie wskazywać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, zaś brak w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to że skarżący dostrzega, iż regulacje dotyczące kwestii opisanych w pkt 1-9 ust. 2 art. 19 u.z.z.w., stanowią elementy konieczne uchwały, przy czym wobec ogólnego wskazania co do określenia w regulaminie praw i obowiązków podmiotów tam wymienionych, nie jedyny element.
Mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd w niniejszej sprawie oceniał jedynie zarzut dotyczące § 4 ust. 2 uchwały Nr [...]. Pozostałe bowiem zarzuty dotyczą uchwały [...] i zostały poddane kontroli Sądu w sprawie IV SA/Wa 504/18.
Zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 stanowi o uprawnieniach usługodawcy. Zatem zapisy tu zawarte mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 definiowanego w sposób wskazany powyżej.
W ocenie Sądu nie stanowi również podstawy do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 regulaminu, zarzut naruszenia § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 137 w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jakkolwiek należy przyznać, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć, w szczególności niedopuszczalne jest ustalanie innego rozumienia pojęcia zdefiniowanego już przez ustawodawcę, to w omawianym przypadku Rada Gminy zawarła w § 4 ust. 2 jedynie powtórzenie przepisów ustawowych.
Tym samym zapisy uchwały nie są sprzeczne z ustawą. W tej sytuacji Sąd uznał, że jest to naruszenie prawa, ale nie na tyle istotne, aby stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W tym zakresie zatem skarga podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.