Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu odwołania T. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie udzielenia T. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu na działce nr [...] położonej w obrębie gruntów miasta M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodno prawnego wystąpił T. K., lecz Starosta [...] ustalił, iż wnioskodawca częściowo wykonał staw będący przedmiotem wniosku, dlatego nie można udzielić pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast ewentualna legalizacja nie może być przeprowadzona, gdyż inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że staw jest już wykonany, jego skarpy są uformowane i zadarnione, a urządzenie jest wypełnione wodą. Wnioskodawca mógłby się ubiegać jedynie o legalizację wykonanego urządzenia oraz uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia umożliwiającego odprowadzanie wód ze stawu do rzeki M. i na szczególne korzystanie z wód. Ustawa prawo wodne nie przewiduje bowiem udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, które zostało już wykonane lub częściowo zaczęte. Decyzję taką inwestor obowiązany jest uzyskać przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych, tym samym przed wszczęciem procedur przewidzianych przepisami ustawy prawo budowlane.
Zarówno przepis art. 125 jak i art. 64a jednoznacznie wskazują, że wydawane pozwolenia wodnoprawne nie mogą naruszać przepisów regulujących sferę zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, że działka nr [...] w M. stanowi grunty oznaczone symbolem [...]. Dla tego terenu plan ustala funkcje zieleni łąkowej i pastwisk jako funkcje podstawowe oraz wprowadza zakaz lokalizowania m.in. budowli, więc nie dopuszcza również stawów, które są budowlami na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Przepis art. 125 ustawy prawo wodne mówiący, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczny i nie daje możliwości interpretacji.
Natomiast art. 64a ustawy prawo wodne należy rozumieć jako zachowanie zgodności również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest tworzony na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działania wnioskodawcy mogą iść jedynie w kierunku zmiany planu na bazie udowodnienia, że na danym terenie były zbiorniki wodne, torfianki itp., a uchwalony plan zmienił dotychczasowy sposób gospodarowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lutego 2011 r. T. K. zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący przerwał prace i staw nie został wykonany (ukończony), nie użytkuje stawu, ponieważ nie zostało wyrównane dno i skarpy zbiornika jak również nie wykonano mnicha z wylotem do odprowadzania nadmiaru wody ze stawu do rzeki. Staw wypełnił się wodą już w okresie wykonywania prac ziemnych, a skarpy porosły trawą w ciągu dwóch tygodni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest tym samym dokumentem co ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 64a ust. 2 ustawy prawo wodne. Organ odwoławczy nie uwzględnił i nie odniósł się do art. 63 ust. 1 ustawy prawo wodne. Budowa stawu w żadnej mierze nie narusza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 ustawy prawo wodne.
Realizacja takich małych obiektów wodnych jest racjonalnym zagospodarowaniem obszarów rolniczych, tj. nadmiernie uwilgotnionych łąk i pastwisk. Gromadzenie wody w stawach, zarybienie jej z wykorzystaniem jej dla potrzeb gospodarstwa domowego to przecież też jest rolnicze korzystanie z gruntów własnych. Na jakiej podstawie prawnej żąda się opinii od Burmistrza Gminy i Miasta M., czy organ ten jest stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu na dz. nr [...] w M.? Czy tylko opinia Burmistrza, w dodatku sprzeczna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., może stanowić rozstrzygnięcie wniosku skaranego przez organy obu instancji? Interpretacja zapisów uchwalonego planu jest nieobiektywna, nierzetelna i świadczy o wybiórczym stosowaniu prawa miejscowego przez władze miasta. Burmistrz w swojej pisemnej wypowiedzi pominął istotną informację z rozdziału 2 miejscowego planu pn: "Ustalenia ogólne obowiązujące na całym obszarze objętym planem", według której na obszarze objętym planem zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej oraz innych obiektów warunkujących osiągnięcie współczesnych standardów cywilizacyjnych w zakresie warunków życia, w zakresie niezbędnym dla mieszkańców i użytkowników terenu.
Obiektywnie należy stwierdzić, że w powyższych dokumentach nie występuje zapis, że "nie można lokalizować stawów". Nie do przyjęcia byłoby uchwalanie przez radnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy byłyby niejednoznaczne i niezrozumiałe dla mieszkańców, inwestorów czy też pracowników organów wydających stosowne pozwolenia. Stawy, jako urządzenia wodne nie są zakazane w planie miejscowym, dlatego należy przyjąć, że ich funkcja jest dopuszczona. W wypisie z rejestru gruntów dot. działki nr [...] w kolumnie pn.: Określenie konturów - użytków i klas gleboznawczych występują grunty zadrzewione z oznacz. Lz-ŁIV, łąki trwałe z oznaczone ŁIV oraz rowy z oznaczeniem W-ŁIV o pow. 0,1832 ha.
Również na mapie ewidencji gruntów dot. działki nr [...] w jej granicach wydzielona jest powierzchnia pod wodą z oznaczeniem "Wsr". Nieuwzględnienie przez organy rozstrzygające przytoczonych dokumentów dowodowych pozbawia skarżącego uzyskania pozytywnego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wprowadza element błędnego rozstrzygnięcia, nie określa co przez "budowle" należy rozumieć. W punkcie "3) budowli" staw nie jest wyszczególniony. Poza tym organ pominął art. 2 ust. 2 pkt 2 - mówiący, iż przepisy ustawy prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności: prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych - m.in. stawu. W rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne, staw nie jest zaliczony do budowli, które określa art. 9 ust. 1 pkt 19a. Organ rozpatrując sprawę również nie uwzględnił stanu faktycznego, iż w zlewni rzeki M., również w pobliżu działki [...] występują tzw. torfianki - doły potorfowe, tereny podmokłe, na których powierzchni przez większą część roku utrzymuje się woda.
Wiadomym jest, (na podstawie literatury specjalistycznej dot. rolnictwa, melioracji), że staw jest jedną z form rolniczego użytkowania gruntu, jest integralnie związany z użytkiem zielonym, który retencjonuje wodę. Jeżeli plan nie przewiduje dla terenu działki skarżącego innych funkcji niż zieleń łąkowa i pastwiskowa, to co ma zrobić skarżący aby tą zieleń łąkową i pastwiskową utrzymać w dobrej strukturze rolnej, gdy na jej powierzchni występuje nadmiar wody. Wykonanie stawu ureguluje stosunki wodne na nieruchomości skarżącego, a struktura gleby ulegnie poprawie i osiągnięte zostaną większe korzyści z terenów zielonych. Zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie zieleni łąkowej i pastwisk jako funkcje podstawowe, zostaje zachowane. Przedstawiona przez organ odwoławczy niewłaściwa interpretacja zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Mogielnica i przyjęcie, że "plan ten wprowadza zakaz lokalizowania m.in. budowli, więc nie dopuszcza również stawów" oraz naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane naraża skarżącego na nieuzasadnione koszty związane z sugerowanym postępowaniem dotyczącym zmiany miejscowego planu, gdzie z góry skarżący jest skazany na nie załatwienie tej sprawy mając na uwadze stanowisko Burmistrza Gminy i Miasta M. w piśmie z dnia [...] października 2009 r. Żaden organ nie odniósł się do faktu funkcjonowania postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu. Należy domniemać, że organ ten nakładając na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego posiadał wiedzę, że na tym terenie może być wykonany staw.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem wniosku skarżącego jest uzyskanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, dlatego organy orzekające zobowiązane były do rozpatrzenia tego wniosku przede wszystkim w kontekście przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.).
Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący rozpoczął budowę stawu, lecz jej nie ukończył. Organ ten stwierdził przy tym, że staw został tylko częściowo wykonany. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie wynika z przepisów ustawy prawo wodne, aby rozpoczęcie realizacji inwestycji wnioskowanej do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wykluczało udzielenie takiego pozwolenia. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości nie mogą być wynikiem jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, lecz muszą wynikać z literalnej wykładni przepisu rangi ustawowej, lub z przepisu wydanego na podstawie wyraźnego w tym zakresie upoważnienia (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
W art. 64a ust. 1 ustawy prawo wodne stwierdzono, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. W przepisie tym wyraźnie zatem użyto sformułowania: "urządzenie wodne zostało wykonane". Tymczasem organy obu instancji nie kwestionują, że skarżący rozpoczął budowę stawu, ale staw ten nie został w całości wykonany. Niewykonanie stawu w całości nie może być zatem uznane za wykluczające wydanie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 64a ust. 1 ustawy prawo wodne. Błędnie zatem organy orzekające obu instancji stwierdziły, że stan faktyczny sprawy wyklucza wydanie pozwolenia wodno prawnego, co narusza art. 77 §1 i art. 80 kpa oraz art. 64a ust. 1 ustawy prawo wodne w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, skoro błędna ocena organów stanu faktycznego doprowadziła do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Organ odwoławczy błędnie również uznał staw za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane przy rozpatrywaniu sprawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Treść ustaleń planu miejscowego wobec terenu działki gruntu skarżącego wskazuje zakaz wznoszenia na niej m.in. budowli. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.
W rozpatrywanej sprawie organy orzekające zobowiązane zatem były do poszukiwania definicji charakteru prawnego stawu przede wszystkim w ustawie prawo wodne, i dopiero ustalenie braku takiej definicji w ustawie prawo wodne pozwalało na posłużenie się przepisami prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy prawo wodne, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy prawo wodne, za urządzenia wodne przyjmuje się również stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Pojęcie "budowla" w rozumieniu ustawy prawo wodne nie obejmuje zatem pojęcia "staw", skoro ustawodawca w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy prawo wodne odrębnie zdefiniował urządzenia wodne stanowiące budowle, natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy prawo wodne odrębnie zdefiniował urządzenia wodne będące stawami.
Zastosowanie przez organ odwoławczy wykładni art. 3 pkt 3 ustawy prawo wodne wobec inwestycji wnioskowanej przez skarżącego do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło zatem z naruszeniem art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy prawo wodne w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Rozpatrzenie wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie wymagało bowiem dokonywania niekorzystnej dla niego wykładni art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, skoro z powołanego art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy prawo wodne w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane jednoznacznie wynika, że staw – w rozumieniu ustawy prawo wodne - nie jest budowlą, lecz innym rodzajem urządzenia wodnego. Organy orzekające powinny więc ocenić, czy ustalenia planu miejscowego dla działki gruntu skarżącego wykluczają dopuszczalność udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na realizację stawu, który nie stanowi budowli, lecz inne urządzenie wodne.
Nie ulega bowiem wątpliwości – wbrew zarzutom skargi - że ustalenia planu miejscowego wiążą organ mający wydać decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, co wynika z art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne, skoro pozwolenie to nie może naruszać ustaleń planu miejscowego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający oceni, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów ustawy prawo wodne, czy ustalenia planu miejscowego obejmującego działkę gruntu skarżącego wykluczają dopuszczalność wydania pozwolenia wodno prawnego, w rozumieniu art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne.