Uzasadnienie
Rada Miejska w G. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] podjętą na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005, Nr 236, poz. 2008r. z późn. zm.) uchwaliła wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwoleń na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (załącznik nr 1) oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy G. (załącznik nr 2).
Skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym złożyła T. Sp. z o.o. wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 i § 7 załącznika nr 2 do tejże uchwały. Profesjonalny pełnomocnik skarżącej Spółki zakwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie prawa w postaci:
- 1. art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radzie gminy, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;
- 2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r.w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w związku z art. 7 ust. 3a ustawy, polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia wymagań nie dotyczących bazy transportowej ani zabiegów sanitarnych, ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami;
- 3. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 7 załącznika nr 2 do uchwały treści przepisów art. 9a ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy oraz modyfikację tych przepisów ustawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w zaskarżonej uchwale na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zwanego dalej "zezwoleniem", nałożone zostały następujące obowiązki:
- - prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, dowodów świadczenia usług oraz dowodów przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną (§ 6 ust. 1 załącznika nr 2),
- - zawarcia w wyżej wymienionej ewidencji umów informacji dotyczących: imienia i nazwiska lub nazwy właściciela nieruchomości, adresu nieruchomości, daty zawarcia umowy, pojemności zbiornika bezodpływowego, częstotliwości opróżniania zbiornika (§ 6 ust. 2 załącznika nr 2),
- - udostępniania pracownikom Urzędu Miasta upoważnionym przez Burmistrza G. ewidencji umów i dowodów świadczenia usług, między innymi dowodów opłat za wykonywanie usług za okres 12 miesięcy od dnia kontroli oraz dowodów przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną (§ 6 ust. 3 załącznika nr 2),
- - zgodnie z art. 9 a ust. 1 ustawy, sporządzania i przekazywania Burmistrzowi G., w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarte zostały umowy na opróżnianie zbiorników i transport nieczystości ciekłych oraz wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły, przy czym wykaz ten należy przekazywać drogą elektroniczną wykorzystując program E. (§ 7 ust. 1 załącznika nr 2),
- - zgodnie z art. 9 a ust. 2 ustawy, sporządzania i przekazywania Burmistrzowi G., w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy, informacji o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z terenu gminy G. (§ 7 ust. 2 załącznika nr 2 do uchwały).
Wskazując okoliczności mające potwierdzić naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki, autor skargi podał, iż na podstawie przedmiotowej uchwały, Burmistrz G. w dniu [...] grudnia 2010r. wydał Spółce decyzję nr [...] obejmującą zezwolenie na prowadzenie na terenie gminy G. działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Niektóre z wymagań, jakie znalazły się w zezwoleniu udzielonym wnioskodawcy, są tożsame z wymaganiami zakwestionowanymi skargą w niniejszej sprawie. Od wymienionej decyzji Spółka w dniu 30 grudnia 2010r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zwróciła się o uchylenie niektórych punktów tej decyzji, dotyczących nałożenia na Spółkę obowiązków o charakterze sprawozdawczym, jako wydanych z naruszeniem art. 9 ustawy o czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącej jej interes prawny został naruszony zakwestionowaną uchwałą, gdyż postanowienia tej uchwały, w tym §§ 6 i 7 załącznika nr 2, stanowiły podstawę do wydania wymienionego zezwolenia.
Skarżąca Spółka zaznaczyła, iż spełniła również wymóg formalny, zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez skierowanie do Burmistrza G. i Rady Miejskiej w G. wezwania do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, które Burmistrz otrzymał w dniu 7 stycznia 2011r. zaś Rada Miejska w dniu 10 stycznia 2011r., jednakże do dnia nadania skargi żaden z organów nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż art. 7 ust. 3a w/w ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący już działalność objętą zezwoleniem. Zakwestionowane w skardze zapisy §§ 6 i 7 załącznika nr 2 do w/w uchwały nakładają na przedsiębiorcę obowiązki dotyczące warunków wykonywania zezwolenia, a to, że zostały one ustanowione z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 3a w/ w ustawy. Zwrócono uwagę, iż ustawa nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych. W artykule 7 ust. 7 w/w ustawy przewidziano bowiem, że szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń, określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy dla spraw środowiska.
W paragrafie 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r.w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, został określony zakres przedmiotowy wymagań co do uzyskania zezwolenia. Wymagania te, zgodnie z tym przepisem, miałyby obejmować:
- 1. opis wyposażenia technicznego zawierający wymagania odnośnie do bazy transportowej,
- 2. zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami.
Pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował, iż z powyższego określenia zakresu przedmiotowego wymagań wynika, że zaskarżona uchwała, w kwestiach nie dotyczących bazy transportowej, mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Natomiast nie można uznać, aby obowiązki prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, dowodów świadczenia usług oraz dowodów przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną, zawarcia w ewidencji wskazanych w uchwale danych osobowych właścicieli nieruchomości, udostępniania tejże ewidencji wskazanym w uchwale osobom, jak również określone uchwałą obowiązki sprawozdawcze, dotyczyć miały bazy sanitarnej lub zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Według skarżącej uzasadnia to stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonej uchwały, które przewidują te wymagania.
Przekonując o zasadności zarzutu naruszenia § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, skarżąca podniosła, iż wymagania wobec przedsiębiorców prowadzących działalność objętą zezwoleniem określone w § 7 ust.1 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. odpowiadają co do zasady obowiązkowi wynikającemu z art. 9a ust.1 w/w ustawy, przy czym przepis ten nie nakazuje, aby wykazy właścicieli nieruchomości miały być sporządzane w wersji komputerowej w programie wskazanym przez organ gminy.
Z kolei obowiązek zawarty w § 7 ust. 2 załącznika nr do uchwały odpowiada obowiązkowi przewidzianemu już w art. 9a ust. 2 pkt 1 ustawy. Zresztą fakt, iż w § 7 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały określone zostały obowiązki przewidziane już w art. 9a w/w ustawy, wynika wprost z brzmienia tego paragrafu. Zgodnie z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w szczególności w dziale VI tego rozporządzenia z wyjątkiem § 141, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zawarty w dziale VI rozporządzenia § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Konkludując powyższe wywody skarżąca Spółka stwierdziła, iż zatem, stosownie do § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, będąca aktem praw miejscowego zaskarżona uchwała nie może powtarzać przepisów ustaw, powołując się przy tym na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreślano, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (wyrok NSA z dnia 16 marca 2001r., IV/SA 385/99; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003r., II SA/Wr 2572/02; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008r., III SA/Wr 204/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2008r., II SA/Op 184/08;).
Skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w powołanym wyroku z dnia 20 maja 2008r., III SA/Wr 204/08, zgodnie z którym powtórzenie przepisów ustaw w aktach prawa miejscowego " może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiąże wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy".
W ocenie skarżącej sprzeczność § 7 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały z § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej uzasadnia stwierdzenie nieważności wymienionego przepisu zakwestionowanej uchwały.
Z kolei zobowiązanie przedsiębiorcy prowadzącego na terenie G. do przekazywania Burmistrzowi G. wykazów właścicieli, o których mowa w art. 9a ust. 1 w/w ustawy drogą elektroniczną przy wykorzystaniu udostępnionego przez Urząd Miejski w G. programu E. (§ 7 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały) stanowi – zdaniem skarżącej Spółki – modyfikację obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 1 ustawy, ponieważ przepis ten w ogóle nie określa, w jakiej formie mają być składane przewidziane w nim wykazy. Tymczasem żaden przepis w/w ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do jakiejkolwiek modyfikacji obowiązków sprawozdawczych przewidzianych w art. 9a tej ustawy. Dokonanie przez Radę Miejską G. odmiennej regulacji obowiązków sprawozdawczych przewidzianych art. 9a ust. 1 w/w ustawy należy - według skarżącej – ocenić jako istotne naruszenie § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Odpowiadając na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, a ponadto jako merytorycznie nieuzasadnionej. Organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy i w granicach upoważnienia ustawowego. Natomiast zarzuty skarżącej mają charakter ocenny i polemiczny w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w uchwale. Zdaniem organu skarżąca nie wskazała w jakim konkretnie zakresie i jakie przepisy narusza zaskarżona uchwała. Większość zaś zarzutów podnoszonych przez skarżącą dotyczy prawie wyłącznie kwestii związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie określonej działalności.
W związku ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2011r. podkreślił, że Rada Miejska w G., na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważniona została do określenia w uchwale zaskarżonej w niniejszej sprawie jedynie wymogów, jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Nie była ona natomiast uprawniona do stanowienia w tej uchwale warunków, jakim podlegać ma już samo wykonywanie działalności objętej zezwoleniem.
Ponadto podniósł, że § 8 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować jako przewidującego wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Postanowienia § 8 ust. 1 i 2 odnoszą się do kwestii cofnięcia lub wygaśnięcia wydanego już zezwolenia uregulowanych w art. 9 ust. 2 i 3 w/ w ustawy, z tym, że w ust. 1 tego paragrafu dokonano modyfikacji przepisu art. 9 ust. 2 w/w ustawy, postanawiając o cofnięciu zezwolenia w przypadku nie wypełnienia przez przedsiębiorcę wymagań określonych w zaskarżonej uchwale.
Natomiast w myśl art. 9 ust. 2 w/w ustawy przesłanką cofnięcia zezwolenia jest niewypełnienie przez przedsiębiorcę warunków określonych w zezwoleniu. Ponadto w ustępie 3 tego paragrafu zastrzeżono prawo nałożenia dodatkowych warunków prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, jeżeli wymagać będą tego względy ochrony środowiska lub inne, po przeprowadzeniu kontroli realizacji warunków zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.
Jednakże przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd badał warunki formalne skargi, która wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07).
W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem czy skarga wniesiona została przez skarżącą w ustawowym terminie. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie akt, skarżąca zwróciła się do Rady Miejskiej G. z opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia 30 grudnia 2010r., nadanym na poczcie przesyłką poleconą w dniu 5 stycznia 2011r., zaś doręczonym organowi w dniu 10 stycznia 2011r. Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, skarżąca w dniu 16 lutego 2011r. wniosła skargę do tut. Sądu za pośrednictwem organu.
W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu zaskarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki spowodowanego zaskarżonym aktem.
Przesądziwszy kwestię dopuszczalności skargi należało w następnej kolejności rozstrzygnąć kwestię legitymacji skargowej skarżącej. W ocenie Sądu, kwestia ta w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca Spółka jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą uzyskała w formie decyzji wydanej w dniu 8 grudnia 2010r. przez Burmistrza G., zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie gminy G. W zezwoleniu tym zostały określone wymagania, jakie powinna spełniać skarżąca, z tym, że niektóre z nich są tożsame z wymaganiami wynikającymi z zaskarżonej uchwały.
Zdaniem Sądu, skarżąca Spółka wykazała, że Rada Miejska w G. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła jej interes prawny, rozumiany jako naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącą jej interesu, które obiektywnie polegało na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA z 1996 r. Nr 3 poz. 125).
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005, Nr 236, poz. 2008r. z późn. zm.) w sprawie wymagań przedsiębiorców jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wydanie w rozpoznawanej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga zatem rozważenia, jaki jest zakres wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji, czy Rada Gminy określając w załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej uchwały, warunki jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia do prowadzenia działalności, o jakiej mowa w uchwale, nie przekroczyła kompetencji przyznanych jej normą ustawową.
Podnieść w tym miejscu należy, że na pełną aprobatę zasługuje wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 749/00 pogląd, że uprawnień rady gminy do stanowienia przepisów gminnych nie można domniemywać. Podkreślić należy, iż stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu (..), nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.
Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.
Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że nie dotyczy problematyki ogólnie unormowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne konkretne kwestie pozostawione są do uregulowania w aktach organów samorządu terytorialnego.
Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga skutkująca oceną kwestionowanej uchwały przez Sąd w zakresie przysługujących mu uprawnień w aspekcie legalności, zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:
- 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
- 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
- 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
- 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części - wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego udziela wójt.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 oraz 3a powołanej ustawy, rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4., nadto określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:
- 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;
- 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane.
Zdaniem Sądu, powyższej normy kompetencyjnej nie można interpretować w oderwaniu od wydanego w dniu 30 grudnia 2005 r. przez Ministra Środowiska, na podstawie upoważnienie przewidzianego w art. 7 ust. 7 ustawy, rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33). Rozporządzenie Ministra Środowiska zostało wydane przed nowelizacją art. 7 ust. 3 oraz 3a ustawy, która w tych przepisach wskazywała wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako osoby określające wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 roku (Dz. U. z 2009 roku, Nr 92, poz. 753) - o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, uprawnienia przysługujące dotychczas wymienionym wyżej osobom przekazała do kompetencji rady gminy, która rzeczone wymagania określi w drodze uchwały (art. 11). W ten sposób wymieniona ustawa wskazała jednoznacznie podmiot uprawniony do określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o utrzymaniu porządku (..). Rozporządzenie należy powiązać ze znowelizowaną ustawą skoro jego treść pozostaje w zgodzie z ustawą w obecnym jej brzmieniu z tym jedynie zastrzeżeniem, jak powiedziano, że jego adresatem obecnie stała się rada gminy. Tak zatem, dokonując oceny dochowania w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego, należy jej treść rozpatrzeć w świetle ustawy, jak również rozporządzenia wydanego na mocy zawartej w niej delegacji.
W wymienionym rozporządzeniu w zakresie dotyczącym wymagań, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych (§ 2 ust.
- 1) jest mowa o:
- 1) opisie wyposażenia technicznego, uwzględniającym wymagania dot. pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej,
- 2) zabiegach sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,
- 3) miejscach odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Trafnie podniosła skarżąca Spółka, iż nie można uznać, ażeby obowiązki prowadzenia ewidencji zawartych umów z właścicielami nieruchomości, dowodów świadczenia usług oraz dowodów przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną (§ 6 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały), jak również wymagania odnoszące się do zakresu rzeczowego prowadzonej ewidencji (§ 6 ust 2) oraz dotyczące udostępniania tejże ewidencji (§ 6 ust.
- 3) sporządzania określonej w § 7 załącznika nr 2 do uchwały sprawozdawczości i jej przekazywania wskazanym podmiotom, stanowiły wymagania, o których mowa w przepisach w/w rozporządzenia.
Zauważyć należy, iż warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydania zezwolenia, są inne od warunków, jakim podlega już samo wykonywanie tej działalności. Warunki wykonywania zezwolenia należy określić, w zakresie wskazanym w ustawie, w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności zgodnie z art. 9 i 9a ustawy.
Zasadnie podniesiono w skardze,, że skoro rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, mających na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, to naruszeniem prawa jest dokonywanie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepubl.).
Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Analizując zaskarżoną uchwałę pod powyższym względem, Sąd stwierdził, że uregulowania zawarte w §7 i § 8 załącznika nr 2 i odpowiednio § 11 i §12 załącznika nr 1 do uchwały, zawierają powtórzenia obowiązków określonych ustawą o porządku (..),) bądź dokonały ich modyfikacji określając m.in. elektroniczną formę składania wykazu właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9a ustawy o porządku(...).
Trafnie podniosła strona skarżąca, że określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy. Takie wykroczenie świadczy o wadliwości uchwalonych zapisów uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w tej części.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Rady Gminy, jakoby kwestionowane zapisy mieściły się w granicach upoważnienia ustawowego. Stanowisko to byłoby zasadne jedynie w sytuacji, gdyby zaskarżona uchwała miała dotyczyć etapu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, nie zaś etapu ubiegania się o zezwolenie. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ wykonawczy gminy w zezwoleniu (art. 9 ustawy). Określenie tych obowiązków przez Radę Gminy w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy stanowi przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę w zaskarżonej części, jak również odpowiednio w części określonej w §§ 10,11 i 12 załącznika nr 1 do tejże uchwały, sprzeczną z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.