Uzasadnienie
|Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] wydana na podstawie art.| |138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2013, poz. 267), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 | |października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001, Nr 79, poz. 856), art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 | |października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach | |oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2013, poz. 1235) w związku z § 3 ust. 1 pkt 45 i 80, § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów| |z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, Nr 213, poz 1397), po | |rozpoznaniu odwołania z dnia 29 października 2014 r. Z. s.c. z siedzibą w W. od decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2014 r. wydanej| |przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. | |[...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia | |organowi I instancji. |
|W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] narusza wymogi zawarte w art 7 K.p.a., art. 77 §| |1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie | |kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny | |interes obywateli są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). jak i oceniać na | |podstawie, całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona zaś uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w | |szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym| |dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ze wskazaniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Reasumując, organ | |odwoławczy w swoim obszernym uzasadnieniu podniósł, że z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części, które w| |jego ocenie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, uzasadnionym było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie| |sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. |
|Stan sprawy przestawiał się następująco. |
|Wskazaną wyżej decyzją, organ pierwszo - instancyjny - Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie odmówił przedsięwzięcia pn. [...]. W | |uzasadnieniu decyzji organ opisał w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie trwania postępowania zostało wniesionych| |wiele protestów przeciwko inwestycji złożonych zarówno przez okolicznych mieszkańców, jak i organizacje ekologiczne i inne podmioty. | |Jednocześnie Burmistrz podniósł, że realizacja inwestycji przyczyni się do wzmożonego hałasu spowodowanego ruchem pojazdów ciężarowych, a | |droga po której będą się poruszać samochody nie jest przystosowana do takiego ruchu, co wykazały, w ocenie Burmistrza, badania nawierzchni | |tej drogi powiatowej udostępnione przez Zarząd Dróg Powiatowych w P. Ponadto, przy powyższej drodze rosną dwa rzędy topól kanadyjskich, a | |aleja tych topól jest pomnikiem przyrody chronionym prawnie.
Istnieje zatem jego zdaniem obawa, że inwestycja wpłynie negatywnie na ten | |pomnik przyrody. Organ wskazał również na brak w raporcie oddziaływania inwestycji na wody podziemne ze studni głębinowej na terenie [...] we| |wsi [...] a także na pasiekę pszczelą zlokalizowaną w miejscowości [...] i [...]. Burmistrz wydając decyzję wziął pod uwagę uwarunkowania | |społeczne, tj. wątpliwości i protesty mieszkańców, kierując się zasadą przezorności i prewencji uznał, że odmowa ustalenia środowiskowych | |uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zabezpieczy środowisko przyrodnicze oraz mieszkańców przed ewentualnym negatywnym wpływem | |przedsięwzięcia. Powyższa inwestycja została zainicjowana wnioskiem Z. [...] S.C., z siedzibą w W. z dnia 02 lipca 2013 r., o wydanie decyzji| |o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższego przedsięwzięcia, planowanego na terenie gminy [...] i terenie gminy [...]. | |Pismami z dnia 9 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], wystąpił z wnioskami do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o | |uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wydanie opinii dla | |planowanego ww. przedsięwzięcia.
Do wniosków organ zgodnie dołączył: wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o | |oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mapy ewidencyjne, mapę sytuacyjno -wysokościową, zaświadczenia o braku miejscowych planów | |zagospodarowania przestrzennego, wypisy z rejestru gruntów, które następnie były uzupełniane. |
|Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowieniem znak [...] z dnia [...] | |listopada 2013 r., w którym określił warunki jego realizacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uznał, iż planowane przedsięwzięcie| |nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w| |ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś. |
|Powyższe przedsięwzięcie zostało również pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., opinią sanitarną | |znak [...] z dnia [...] listopada 2013 r., określającej warunki jego realizacji. |
|W dniu 14.03.2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji | |przedmiotowego przedsięwzięcia, powołując się w uzasadnieniu decyzji głównie na uwarunkowania środowiskowe a także społeczne. | |Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Z. [...] S.C., z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r uchyliło| |w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku czego | |Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał kolejną decyzję w dniu [...] października 2014 r. ponownie odmawiającą określenia środowiskowych | |uwarunkowań, która na skutek wniesionego odwołania przez inwestora, została po rozpatrzeniu uchylona zaskarżoną decyzją Samorządowego | |Kolegium Odwoławczego w P. |
|Po przeanalizowaniu akt administracyjnych omawianej sprawy, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji, rozpoznając przedmiotowy | |wniosek o określenie środowiskowych uwarunkowań, nie wziął pod uwagę ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Również | |nie odniósł się do opinii organów uzgadniających inwestycję, które nie stwierdziły negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na | |środowisko, zdrowie i życie ludzi. Organ II instancji podnosi również, iż nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących odmowę ustalenia | |środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Wręcz przeciwnie, przeprowadzone przez organ I instancji (w tym przez organy | |uzgadniające) postępowanie wykazało, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami dotyczącymi szeroko pojętej ochrony środowiska. | |Nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej, a wskazanych w art. 80 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 - 3 ustawy z | |dnia 3.10.2008 r. a podniesiona przez Burmistrza okoliczność złożenia wielokrotnych protestów, sprzeciwów przez mieszkańców i inne podmioty | |wobec planowanej inwestycji, w myśl których realizacja inwestycji będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie otoczenie, nie zostało poparte | |żadnym dowodem.
Takie twierdzenie stanowi zdaniem organu odwoławczego, hipotetyczną obawę mieszkańców, która nie znajduje odzwierciedlenia w | |stanie faktycznym sprawy. Jak wynika bowiem z przedstawionego przez inwestora raportu (następnie uzupełnionego) wpływ inwestycji na | |środowisko naturalne, faunę, florę, zdrowie ludzi będzie znikomy. Wokół działki na której będzie realizowane przedsięwzięcie znajdują się | |wyłącznie grunty orne. Inwestycja będzie usytuowana z dala od obszarów miejskich, skupisk zabudowy mieszkalnej, obiektów użyteczności | |publicznej, poza obszarami objętymi ochroną prawną, tj. Natura 2000 lub innymi chronionymi na mocy ustawy o ochronie przyrody a inwestycja | |nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na powierzchnię poza swym terenem. Uciążliwe oddziaływanie zakładu na powietrze zamknie się w | |granicach własności. W bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie inwestycji nie są zlokalizowane ujęcia wód podziemnych, a zastosowane rozwiązania | |chroniące środowisko skutecznie ograniczają zakres oddziaływania przedsięwzięcia do granic własności inwestycyjnej nieruchomości.
W | |rozpoznawanej sprawie, protestujący mieszkańcy nie złożyli dowodów, które w sposób fachowy wskazałyby na błędne ustalenia raportu, a organ I | |instancji nie zweryfikował tych zarzutów. Sam negatywny stosunek mieszkańców do planowanej inwestycji jako takiej, nie może zastąpić | |merytorycznej dyskusji, której służy postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcie. Organ wydając| |zaskarżoną decyzję, dysponował m.in. raportem oddziaływania na środowisko, który został przedłożony wraz z pozostałymi wymaganymi | |dokumentami, organom uzgadniającym. Na podstawie tych dokumentów, w tym raportu, organy do których się zwrócono o uzgodnienie rozstrzygnęły | |kwestię, czy dane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu | |zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie | |określonej działalności na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym.
Dodatkowo, Kolegium wskazuje, że raport z 20 maja 2013 r. spełnia | |wymogi zawarte w art. 67 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (tj. Dz. U 2013, poz.1235) i organ działając zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 | |cyt. ustawy, wydając decyzję środowiskową winien wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, | |gdyż z jego treści wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi,| |pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem | |uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Przedmiotowy raport zawiera szczegółowy opis przedsięwzięcia oraz jego umiejscowienie, | |opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz znajdujących się w projektowanym rejonie | |prawnych form ochrony przyrody, omawia wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie | |budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, co czyni zadość roli, jaką spełnia w takim postępowaniu tego rodzaju dokument. | |Nadto SKO w P. podnosi, iż należy również mieć na względzie, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest pierwszym etapem w | |procesie inwestycyjnym a jej wydanie następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o | |pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowanego.
Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia daje inwestorowi | |prawo do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednak jest to | |prawo, a nie obowiązek, a z samego faktu uzyskania decyzji środowiskowej nie wynika w jakikolwiek sposób, że inwestor posiada tytuł do | |nieruchomości i prawo do realizacji tej inwestycji. W przedmiotowym postępowaniu bada się jedynie zgodność planowanego zamierzenia z | |przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Decyzja środowiskowa nie stanowi zatem aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i | |realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw osób trzecich i bezpośrednio nie powoduje wyrządzenia| |szkody lub nieodwracalnych skutków. |
|Z drugiej zaś strony Kolegium wskazało, pomimo pozytywnego ustosunkowania się do przedmiotowego określenia uwarunkowań inwestycji, w świetle | |zgromadzonych dowodów w sprawie, na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego "w znacznej części", nie formułując w jakiej, które | |zdaniem Kolegium miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Wszelkie okoliczności podniesione przez Burmistrza, a związane z wpływem| |inwestycji na studnię głębinową położoną na terenie [...], stanowiącego siedzibę [...], brak opinii w omawianym zakresie w stosunku do | |pasieki pszczelej zlokalizowanej w [...], ustosunkowanie się do pomnika przyrody chronionego prawnie (aleja topolowa), co do zwiększenia | |ruchu na drodze powiatowej, organ odwoławczy jednoznacznie posumował, iż odnośnie powołanych aspektów nie widzi w planowanej inwestycji | |żadnego zagrożenia. |
|Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], dopuszczone do udziału w | |sprawie na prawach strony, zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym wyznaczających ogólne zasady prowadzenia | |postępowania administracyjnego przez organy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, a w | |szczególności art. 7, 8, 15, a także art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i wniosło o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie dla strony | |kosztów postępowania według norm przepisanych; |
|W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. |
|Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr | |153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 | |r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem | |zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania | |administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego.
Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 | |p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. | |Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest| |zasadna, bowiem zaskarżone decyzja SKO w P. naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z | |obrotu prawnego. |
|Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte | |uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny | |wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. |
|Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron | |podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes | |społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 | |k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed | |wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). | |W pierwszej kolejności należy podnieść., iż skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn powołanych w skardze. | |Przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy | |udzielenia pozwolenia na wnioskowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w | |postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej.
Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w | |postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie | |kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję| |w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów | |postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien | |wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie | |konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że | |zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w| |ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.| |Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej | |instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia | |dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wyrok | |NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12).
Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ | |pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy | |zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie | |organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., | |uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w | |prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa | |strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. |
|Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszo-instancyjna została wydana z | |naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w | |zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być | |interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dlatego też, | |decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania | |administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA| |z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). |
|Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed | |organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszo-instancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też | |przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do | |poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan | |sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. |
|Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia nie | |uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu drugiej instancji | |została wydana z naruszeniem ww przepisu postępowania, gdyż, w świetle poczynionych ustaleń winna być wydana decyzja co do meritum. | |W analizowanej sprawie, organ odwoławczy mając wątpliwości odnośnie braku wyjaśnienia dodatkowych okoliczności niewątpliwie mógł we własnym | |zakresie dokonać ustaleń co spowodowałyby zintensyfikowanie postępowania administracyjnego nie naruszając jednocześnie zasady | |dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja | |narusza prawo poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne rozpoznanie sprawy bez szczegółowego wyjaśnienia jaki zakres | |okoliczności związanych z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym wymienionym we wniosku nie został jeszcze wyjaśniony. | |Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ | |odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim | |zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia | |podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie | |w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy| |co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest | |wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej | |opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszo-instancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, | |czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny| |do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej| |instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w | |sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności| |istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie | |uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić | |postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. |
|W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni | |konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można | |stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym | |razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje | |sprawę administracyjną. |
|Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. | |15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz | |pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie | |postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja | |decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym | |w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95). Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. | |(ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym | |brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do | |przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do | |zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. |
|Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do | |merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z | |którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub | |rażąco narusza interes społeczny. |
|Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania | |w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w | |całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w | |sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie | |faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek | |zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 | |kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501).
W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ | |odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla | |których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011| |r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, | |Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). |
|Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące rozpoznawanej| |materii. |
|Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w | |związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja | |organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania| |wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził | |uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia | |uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do powinny zostać rozstrzygnięte| |przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 | |k.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie.
Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 k.p.a., | |zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do | |dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. | |Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, | |niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. |
|Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem | |I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie | |sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie | |mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ | |odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. | |Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 | |k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji | |wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek,| |którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego | |motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. |
|Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z | |naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność| |ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji, z| |którego powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. |
|Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów | |postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie | |art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję | |uchylił. |
|O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed | |sądami administracyjnymi. |
|Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań| |Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena | |prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub | |bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego | |uzasadnienia. |