Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia Z. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym i zjazdem na ul. [...], na działce nr ew. [...] (budynek i garaż) i części działki nr ew. [...] (zjazd) z obrębu [...] na terenie przy ul. [...] w Dzielnicy S. w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy.
Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy S. pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. w związku z wnioskiem Z., zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.
[...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. odmówił uzgodnienia w/w projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z. Rozpatrując powyższe zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że stosownie do przepisu art. 70 pkt 6 lit b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675), która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. zmienił się przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący trybu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane.
Jednocześnie zgodnie z dyspozycją przepisu przejściowego, zawartego w art. 80 ustawy wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, inwestor miał prawo do złożenia oświadczenia o zastosowaniu w jego sprawie dotychczasowych przepisów do dnia 17 września 2010 r.
Przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie występował z wnioskiem, o którym mowa w art. 80 powyższej ustawy.
Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji stwierdził, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej aktualnym brzmieniu.
Wniosek Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy S. z dnia 27 sierpnia 2010 r. wpłynął do [...] Konserwatora Zabytków w dniu 31 sierpnia 2010 r. natomiast postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 15 września 2010 r., a zatem z przekroczeniem 2 tygodniowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 14 września 2010 r.
Organ podkreślił, że przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normę prawa materialnego zobowiązującego organ ochrony zabytków do "zajęcia stanowiska" w konkretnym terminie. Czynność materialno – prawną wynikającą z w/w przepisu należy rozumieć jako wydanie przez organ ochrony zabytków aktu administracyjnego o charakterze zewnętrznym, zatem w przedmiotowej sprawie za datę jego uzewnętrznienia należy przyjąć datę nadania takiego postanowienia w placówce pocztowej, stosowanie do art. 57 § 1 pkt 2 kpa czy też doręczenia organowi, który wystąpił z wnioskiem.
Termin określony w art. 53 ust. 5 w/w ustawy jest terminem zawitym, co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w tym terminie, powoduje wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do dokonania tej czynności.
Z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w sprawie wniosku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy S. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, w terminie określonym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżone postanowienie uchylił, a postępowanie w sprawie umorzył, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu W. S.A z siedzibą w Warszawie pełnomocnik. W uzasadnieniu skargi wskazał, że minister błędnie uznał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji po terminie jest równoznaczna z pozytywnym uzgodnieniem bowiem przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy interpretacji sytuacji milczenia organu, a nie spóźnionej odmowy uzgodnienia. Ponadto Minister błędnie uznał, że odmowa uzgodnienia nastąpiła po terminie. Zarówno inwestor, jak i organ pierwszej instancji działają z upoważnienia Prezydenta W. Poza tym dla zachowania terminu dwutygodniowego powinno wystarczyć nadanie postanowienia w placówce pocztowej, a nie faktyczne jego doręczenie. Pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 w/w ustawy - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2010 r. odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana przepisów. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług – zgodnie z art. 87 – weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia.
Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści wyżej przywołanej.
W niniejszej sprawie problem sprowadza się do ustalenia, czy organ we wskazanym w ustawie 2 tygodniowym terminie dokonał uzgodnienia w trybie art. 106 kpa. Dla oceny, czy nastąpiło zachowanie przez organ 2 tygodniowego terminu, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie koniecznym jest ustalenie początkowego biegu tegoż terminu, jak i daty z jaką termin w tym przepisie wskazany bieg kończy.
Stan faktyczny nie jest sporny. Wniosek Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy S. z dnia 27 sierpnia 2010 r. wpłynął do [...] Konserwatora Zabytków w dniu 31 sierpnia 2010 r. natomiast postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 15 września 2010 r., a zatem z przekroczeniem 2 tygodniowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 14 września 2010 r.
Dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 kpa. Mając więc na względzie dyspozycję art. 57 § 1 kpa należałoby przyjąć, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest złożenie wniosku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy S. z dnia 27 sierpnia 2010 r., który wpłynął do Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 31 sierpnia 2010 r., przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło.
Mając na uwadze treść art. 57 § 1 kpa jako początkowy dzień biegu terminu dwutygodniowego, należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym wniosek wpłynął do organu. W niniejszej sprawie 1 września 2010 r.
Określając koniec biegu terminu 2 tygodniowego należałoby zwrócić uwagę, że w praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 kpa. W myśl art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie postanowienie uzgodnieniowe, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 kpa przy ocenie, czy organ zachował termin 2 tygodniowy termin, z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06 – internetowa baza orzeczeń).
W niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] września 2010 r. wydane w tybie art. 106 kpa nie zostało nadane w placówce pocztowej, lecz bezpośrednio złożone w organie, który wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie. Nastąpiło to w dniu 15 września 2010 r., a więc z przekroczeniem 2 tygodniowego terminu wskazanego w art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Niezasadny jest wskazany w skardze zarzut, że minister błędnie uznał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji po terminie jest równoznaczna z pozytywnym uzgodnieniem. Z brzmienia przepisu art. 53 ust. 5 w/w ustawy wynika wprost, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszej sprawie 14 września 2010 r., który był ostatnim dniem, w którym organ uzgadniający mógł nadać postanowienie w placówce pocztowej, bądź bezpośrednio złożyć do organu, który wystąpił z wnioskiem. Po dacie 14 września 2010 r. wygasło przysługujące organowi uzgadniającemu prawo do dokonania tej czynności. A więc zgodnie art. 53 ust. 5 w/w uzgodnienie uważa się za dokonane.
W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.