Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 531/16

Uzasadnienie

1. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "SKO" lub "organ") z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą SKO, po rozpoznaniu odwołania I.K. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt") Nr [...] z [...] października 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku handlowego (artykuły spożywczo-przemysłowe), przewidzianego do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości S. przy ul. [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wójta.
2. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją Nr [...] z [...] października 2015 r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku A.K. z 14 maja 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku handlowego (artykuły spożywczo-przemysłowe), przewidzianego do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości S. przy ul. [...], gmina S., powiat [...], województwo [...]. W punkcie "3" tej decyzji zatytułowanym: "Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" wskazano:

"3.1. nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 26,5m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku mapowym,

1. 3.2. wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - nieprzekraczająca 13%,

1. 3.3. szerokość elewacji frontowej - nieprzekraczająca 30 m,

1. 3.4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu (podstawy dachu) - nieprzekraczająca 4,5 m,

1. 3.5. geometria dachu:
2. a) kąt nachylenia połaci dachowych - od 20 do 35°,
3. b) wysokość głównej kalenicy dachu - nieprzekraczająca 9,0 m,
4. c) układ połaci dachowych dwuspadowy, wielospadowy,
5. d) kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - prostopadły, równoległy".

II.2. Od wskazanej wyżej decyzji Wójta odwołanie wniosła skarżąca.

II.3. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: "p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie"). Zdaniem SKO, z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z treści analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez osobę uprawnioną: mgr inż. A.G., wynika, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa i spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 p.z.p.

W analizowanym obszarze - wyznaczonym zgodnie z powoływanym wcześniej Rozporządzeniem - występują tereny o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, usługowej i handlowej - w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje więc zabudowa, która posiada parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka posiada dostęp do drogi publicznej od ul. [...], a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie podlega ochronie konserwatorskiej, nie jest zagrożony ruchami masowymi ziemi, zlokalizowany jest poza strefą zagrożenia powodziowego i nie znajduje się na obszarze górniczym. W analizie określono parametry planowanej inwestycji i wskazano sposób ich ustalenia.

Wynika z niej, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku handlowego na działce nr [...] w S., którego szerokość elewacji frontowej nie będzie przekraczać 30 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie przekraczać 4,5 m. Dach będzie dwuspadowy lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych wynosić będzie od 20 do 35°, wysokość głównej kalenicy dachu nie będzie przekraczać 9 m, a kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki określono jako prostopadły, równoległy. Wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki ustalono na poziomie nieprzekraczającym 13%, a nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 26,5m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ wskazał, iż wnioskowane parametry inwestycji mieszczą się w istniejących parametrach (wskaźnikach) wynikających z obszaru analizowanego: średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki na obszarze analizowanym wynosi 16%, a wiec planowany wskaźnik: 12,7% nie przekracza tego średniego wskaźnika.

Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym zawiera się w wartościach od ok. 3,5 m do 37,5 m - a więc wnioskowany parametr: 30 m mieści się w istniejących gabarytach budynków w tym obszarze i jest zgodny z treścią § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w analizowanym obszarze wynosi od ok. 3 do 6,5 m - ustalono zatem wysokość górnej krawędzi planowanego budynku do 4,5 m - czyli w wysokości zbliżonej do średniej. Także geometrię dachu (m.in. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenic dachu w stosunku do frontu działki) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalona geometria dachu nawiązuje do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy.

Z analizy wynika, że na przedmiotowym obszarze zabudowa jest zróżnicowana, występują zarówno dachy płaskie, jak i spadziste: jedno-, dwu- lub wielospadowe. Z powyższego wynika, iż planowany budynek odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zdaniem SKO, niewątpliwie w sporządzonej analizie organ uwzględnił parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a skoro wyniki analizy stanowią integralną część decyzji to nie sposób podzielić stanowiska Odwołującej, iż organ nie wyjaśnił sposobu wyznaczenia omawianych parametrów. Z tych wszystkich względów sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przedmiotowej inwestycji ocenić należy jako prawidłowy i znajdujący odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, a przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowiących jej integralną część załączników.

Organ podniósł również, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 p.z.p. jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie może w takiej sytuacji wydać decyzji negatywnej. Kolegium podniosło również, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszą fazę procesu inwestycyjnego, stanowi niejako ogólną informację o tym, czy planowana przez inwestora inwestycja jest na tym terenie możliwa i tym samym jest swego rodzaju promesą uzyskania pozwolenia na budowę.

III.1. W skardze złożonej na zaskarżoną decyzję I.K. wniosła o jej uchylenie (oraz uchylenie wcześniejszej decyzji Wójta) oraz zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i 5, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 Rozporządzenia poprzez dokonanie przez organ dowolnego ustalenia warunków zabudowy (bez określenia wielkości analizowanego obszaru, oraz bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy);
2. 2) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 k.p.a. polegające na:
3. a) niewyjaśnieniu wszelkich istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego, co przejawia się w tym, iż nie wiadomo, w jaki sposób ustalono, w oparciu o jakie przesłanki warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w decyzji (pkt. 3 decyzji Wójta) oraz
4. b) niezamieszczeniu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej jej wydania, z przytoczeniem przepisów prawa w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego.

III.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

1. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA).

Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta był m. in. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa (por. np. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 8, Warszawa 2015, teza 2 komentarza do art. 61). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym.

IV.3.2. W myśl § 3 ust. 1 Rozporządzenia, w celu rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (jest to tzw. minimum bezwzględne). Nietrafne są zarzuty skarżącej, że w niniejszej sprawie nie określono obszaru analizowanego. Ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy analizy autorstwa mgr. inż.

A.G. z 21 maja 2015 r. (dalej: "Analiza Urbanistyczna") wynika, że obszar ten określono przyjmując trzykrotność szerokości działki objętej wnioskiem (107 m), czyli 321 m (zob. s. 2 analizy, pkt 5). Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, że w świetle art. 107 § 3 k.p.a. to kluczowe dla sprawy ustalenie to winno być zawarte również w uzasadnieniu decyzji Wójta, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przemawia za tym również zasada zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Rzecz jednak w tym, że skoro w sprawie niniejszej obszar analizowany został jednak prawidłowo ustalony w Analizie Urbanistycznej, której wyniki są załącznikiem do decyzji (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia) i stanowią integralną część decyzji, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

IV.3.3. W ocenie Sądu, sposób określenia w punkcie 3 decyzji Wójta warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego narusza postanowienia Rozporządzenia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w odniesieniu do takich warunków, jak:

1. a) wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki,
2. b) szerokość elewacji frontowej,
3. c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu (podstawy dachu), a także
4. d) wysokość głównej kalenicy dachu, organy administracji publicznej orzekające w niniejszej nie określiły konkretnych, ściśle określonych wartości (wskaźników), a w decyzji Wójta podano jedynie wartości maksymalne (użyto określenia "nieprzekraczająca"). Taki sposób określenia przedmiotowych wskaźników prowadzi do wniosku, że zgodnie z decyzją o warunków zabudowy mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie analizowanego obszaru inwestycji. Takie założenie trudno pogodzić z obowiązkiem wyznaczania obszaru analizowanego oraz ustalania średnich wartości dla danych wskaźników (§ 5 – 8 Rozporządzenia). Reasumując, zdaniem Sądu zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Równocześnie w ocenie Sądu, za daleko idący jest pogląd, że przedmiotowe wskaźniki muszą być zawsze wyrażone w sposób bezwzględny, tj. konkretną wielkością (liczbą) (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r. w sprawie II OSK 1139/11; wyrok WSA w Białymstoku z 5 marca 2013 r., II SA/Bk 859/12, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2013 r., akt II SA/Łd 265/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, skoro decyzja o warunkach zabudowy stanowi dopiero podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadne jest pozostawienie inwestorowi pewnej swobody (luzu) w określaniu dokładnych parametrów budynków w projekcie architektonicznym. Rzecz jednak w tym, aby ten margines swobody inwestora mieścił się w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, chodzi o wyważenie takich dóbr prawnie chronionych jako zachowanie ładu przestrzennego oraz prawo do wzniesienia konkretnych budynków zgodnie z interesami inwestora i uwarunkowaniami związanymi ze sposobem zagospodarowania danej działki. Dlatego też Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tych poglądów orzecznictwa, które dopuszczają wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy paramentów (wskaźników) określonych w § 5 – 8 Rozporządzenia) w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2015 r., II SA/Kr 642/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Równocześnie należy podkreślić, że nawet w wypowiedziach orzecznictwa, w których dopuszcza się w pewnych przypadkach określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około" podnosi się równocześnie, że luz ten nie może być absolutny i - co najistotniejsze - skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2014 r., II OSK 72/13, CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie Wójt w ogóle nie uzasadnił wskaźników przyjętych w punkcie 3 decyzji, a z kolei SKO w zaskarżonej decyzji powołało się na wybrane fragmenty Analizy Urbanistycznej. Pomijając już aspekt zasady dwuinstancyjności, to z przytoczonych przez SKO fragmentów Analizy Urbanistycznej nie wynika w sposób rzeczowy i przekonujący, dlaczego w realiach niniejszej sprawy uzasadnione było odstępstwo od średnich wskaźników danych paramentów ustalonych dla obszaru analizowanego, a także dlaczego posłużono się wartościami maksymalnymi, a nie konkretnymi liczbami, względnie wartościami "od - do". Należy dodatkowo podkreślić, że zwłaszcza w odniesieniu do kwestionowanego w odwołaniu przez skarżącą parametru szerokości elewacji frontowej brak jest wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia odstępstwa od zasady średniej wartości (z korektą do 20 %). To, że Rozporządzenie w § 6 ust. 2 dopuszcza odstępstwo od wskazanego średniego parametru, nie oznacza, że organ może tu działać dowolnie. Tymczasem w niniejszej sprawie parametr ten w Analizie Urbanistycznej został uzasadniony w następujący sposób (s. 4 Analizy): szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym zawiera się w wartościach od ok. 3,5 m do 37,5 m; średnio 11,00 m; uwzględniając korektę 20% (2,2 m) daje to wartości 8,8 – 13,2 m. Zdanie Sądu, w żaden sposób z tego fragmentu analizy nie wynika, dlaczego dopuszczono tak istotne odstępstwo od średniej wartości dla szerokości elewacji frontowej (tj. dopuszczono szerokość tej elewacji do 30 m). Reasumując, brak należytego uzasadnienia przyjęcia określonych wskaźników (parametrów) dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego winny narusza m. in. art. 7, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

IV.4. Wójt rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W szczególności wskaźniki (parametry) dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego winny być określone w decyzji konkretnymi liczbami lub wartościami "od - do" (czyli tzw. "widełkami"), a nie tylko wartościami maksymalnymi lub minimalnymi. Przyjęcie określonych parametrów winno wynikać jednoznacznie z nowej (uzupełniającej) analizy urbanistycznej, a w sytuacji odstępstwa od wartości średnich dla analizowanego obszaru konieczne jest wnikliwe uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Szczególna uwaga winna być przy tym poświęcona kwestionowanemu przez skarżącą parametrowi szerokości elewacji frontowej.

IV.5. Konieczność sporządzenia nowej (uzupełniającej) analizy urbanistyczno-architektonicznej (stanowiącej kluczowy dowód w sprawie), w świetle zasady dwuinstancyjności uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a.).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.