Uzasadnienie
Rada Miejska w B. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) podjęła uchwałę nr [...] w dniu [...] grudnia 2008r. w sprawie ustalenia obszaru zabudowy śródmiejskiej miasta B.. Obszar zabudowy śródmiejskiej zawiera się pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (§1).
Wojewoda [...] na podstawie art. 85,86 i 91 w związku z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym złożył skargę na powyższą uchwałę, podnosząc zarzut naruszenia art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2002r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) poprzez dopuszczenie ustalenia w uchwale zabudowy śródmiejskiej z ominięciem sporządzenia planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że powołany w podstawie prawnej tej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę dla rady gminy do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny ustalenie przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasad ich zagospodarowania i zabudowy następuje w studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte przez Radę Miejską ustalenia, które jej zdaniem, pozwolą na realizację zabudowy zgodnie z definicją i warunkami technicznymi wymaganymi dla tej zabudowy określonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinny być przedmiotem planu miejscowego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Ustawa ta nie dopuszcza uregulowania ww. ustaleń w ramach innych aktów niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe rozporządzenie w § 3 pkt 1 definiuje zabudowę śródmiejską jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy, co oznacza zdaniem organu, iż obszar taki powinien być ustalony w ramach miejscowego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Tymczasem skarżona uchwała wedle § 4 wchodzi z dniem podjęcia.
Organ podkreślił, iż ustalenie obszaru zabudowy śródmiejskiej jest szczególną formą realizowania polityki przestrzennej gminy, która zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być sporządzona przez uprawnionych projektantów wpisanych na listę izby samorządu zawodowego, urbanistów bądź architektów. Z uwagi na fakt pominięcia procedury wymaganej tą ustawą nie ma możliwości ustalenia kto i w jaki sposób wyznaczył granice obszaru objętego tą uchwałą. Ponadto w ocenie organu, normy zawarte w skarżonej uchwale nie są zredagowane w sposób czytelny, precyzyjny, spójny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. podniosła, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż zabudowa śródmiejska nie stanowi samodzielnej kategorii planistycznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast jest pojęciem z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności wydanego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Pojęcie zabudowy śródmiejskiej jest zdefiniowane w § 3 pkt 1 tego rozporządzenia jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta i dzielnicy miasta. W związku z tym przyjęto alternatywną formę ustalenia tej kategorii zabudowy na określonym obszarze, rezygnując doraźnie z ustanowienia takiego obszaru w planie miejscowym. Zdaniem organu gminy dopuszczalne zatem było podjęcie kwestionowanej uchwały, sankcjonującej faktyczna zabudowę na objętym nią obszarze jako śródmiejską, bez konieczności czynienia tego w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Intencją Rady było ujednolicenie praktyki orzeczniczej i zobiektywizowanie kryteriów prawnobudowlanych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu uchwalenia planu miejscowego.
Rada nie była związana ustaleniami Studium podejmując tę uchwałę, która ma wyłącznie charakter pomocniczy i przejściowy dla celów wskazanych powyżej. Przyjęte takie założenia nie dawały przesłanek do sytuowania tej uchwały w kategoriach prawa miejscowego, a tym samym nadawania jej trybu promulgacyjnego właściwego dla tego rodzaju przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi naruszenie prawa.
Podstawy prawne działania organów władzy publicznej, wyznacza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
Niewątpliwe jest, że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne, stąd może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy.
Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust.1), które rada gminy ustanawia w formie uchwały (art. 41 ust.1).
Zaś zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach funkcjonowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w pkt od 1 do 12 ust. 2 tego artykułu określił katalog zagadnień obligatoryjnych do ustalenia w planie, zaś w ust.3 ww. artykułu w pkt od 1 do 6 ustalił katalog zagadnień o charakterze fakultatywnym. Według katalogu z ust. 2 art. 15 obligatoryjnie w planie określa się wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (pkt 5), do których może należeć określenie, np. obszaru zabudowy śródmiejskiej. Natomiast kolejny pkt 6 wprowadza wymóg obligatoryjnego określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.
Trafnie podniosły oba organy, że pojęcie "zabudowa śródmiejska" zostało zdefiniowane w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Według tej definicji przez "zabudowę śródmiejską" - należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, kiedy to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.
Z podanej definicji "zabudowy śródmiejskiej" wynika, że jest to obszar centrum śródmieścia miasta lub dzielnicy miasta charakteryzujący się faktyczną intensywną zabudową lub przewidywaną w planie miejscowym. Innymi słowy, za zabudowę śródmiejską uważa się obszar o występującej faktycznie intensywnej zabudowie w centrum śródmieścia miasta lub dzielnicy miasta, albo obszar przewidziany w planie miejscowym do intensywnej zabudowy w centrum śródmieścia.
Z analizy cyt. powyżej przepisów, wbrew stanowisku Rady Miejskiej w B., nie wynika, aby była ona uprawniona do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie określenia obszaru zabudowy śródmiejskiej. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że określenie tego rodzaju obszaru jest możliwe tylko i wyłącznie na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach najpierw uchwalonego przez radę gminy studium a następnie uchwalonego przez ten organ gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wymaga podkreślenia, że powyższe rozporządzenie z dnia 12 stycznia 2002r. Minister Infrastruktury wydał na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1125 ze zm.), Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy - Prawo budowlane. Powołany art. 5 Prawa budowlanego określa zasady projektowania, budowy i utrzymywania obiektów budowlanych, zaś art. 6 zasady zagospodarowania terenu, przy czym zasady te odnoszą się do procesu budowlanego, począwszy od sporządzenia projektu, poprzez etap budowy i użytkowania obiektów lub ich zespołów aż do zakończenia bytu obiektów budowlanych znajdujących się na określonym terenie.
W powołanym wyżej rozporządzeniu o zabudowie śródmiejskiej jest mowa w § 13 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 60 ust.
2. Wskazane uregulowania pozwalają na obszarze zabudowy śródmiejskiej odmiennie, niż na pozostałych obszarach, określić odległość budynku z pomieszczeniami dla ludzi od innych budynków, czas nasłonecznienia piaskownic, jak również mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Obowiązanymi podmiotami do przestrzegania tych zasad są uczestnicy procesu budowlanego, o których mowa w art. 17 ustawy - Prawo budowlane oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wymienione w art. 80 tej ustawy i to do nich przede wszystkim są skierowane przepisy ww. rozporządzenia. Rada gminy natomiast, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, może wyłącznie w planie miejscowym określić zarówno obszar zabudowy śródmiejskiej, jak również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W tych warunkach Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że zaskarżona uchwała została wydania z rażącą obrazą art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 15 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wymaga również podkreślenia, że wskazane w odpowiedzi na skargę intencje jakie legły u podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały, czyli ujednolicenie praktyki orzeczniczej i zobiektywizowanie kryteriów prawnobudowlanych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, były nieuprawnione w świetle art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi organem właściwym do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w niektórych przypadkach wojewoda (art. 51 ust.1 i art. 60 ust.1 i 3).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządowe gminnym stanowi o podziale organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wedle art. 15 ust. 1 tej ustawy rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym i do jej właściwości zgodnie z art. 18 ust.1 należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast wójt gminy jest organem wykonawczym (art. 26 ust.1), do którego kompetencji należy wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust.1).
Skoro jak wskazano powyżej wójt gminy, w tym przypadku Burmistrz Miasta B., jest świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., to podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy żaden przepis tej ustawy nie daje kompetencji Radzie Miejskiej w B. do stanowienia obszaru śródmiejskiej zabudowy w drodze odrębnej uchwały, niż poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania, należało uznać za naruszenie kompetencji organu wykonawczego do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej zagospodarowania terenu gminy B. w granicach i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach wydanych decyzji administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.