Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/20

Uzasadnienie

Rada Gminy w [...][...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [(Dz. U. 2018, poz. 1454 ze zm.) – dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości"], art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz. U. 2019, poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g."], podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (zwanej dalej: "Regulaminem").

Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator", "skarżący") w piśmie z [...] stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] lipca 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę. Zawnioskował o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z:

1. 1) istotnym naruszeniem przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:
2. - nałożenie w § 3 ust. 1 Regulaminu odpowiedzialności na właścicieli nieruchomości za utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości; nałożenie w § 3 ust. 2 i ust. 3 na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych i mieszanych, tj. częściowo zamieszkanych a częściowo wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, obowiązku zawarcia umowy na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów i w § 4 ust. 1 pkt 1 poprzez bieżące zbieranie z terenu nieruchomości wszystkich odpadów oraz w § 5 ust. 1, 2 i 3 na właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości,
3. - nałożenie w § 6 ust. i 2 Regulaminu obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację, wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warstwami samochodowymi oraz w § 7 ust. 7 odnośnie postępowania z niewłaściwie posegregowanymi odpadami i w § 7 ust. 13 odnośnie zakazu gromadzenia w pojemnikach oraz workach do zbierania odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a w zakresie § 7 ust. 7 również przekroczenie ustawowych uregulowań poprzez zawarcie uregulowań niezgodnie z ustawą,
4. - wskazanie w § 4 ust. 7, 8 i § 7 ust. 11 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji SZOK i ZOG, które nie mogą znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinny być udostępniane w inny sposób;
5. 2) istotnym naruszeniem przepisów: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy poprzez pominięcie w Regulaminie:
6. - wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
7. - minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 8 ust. 3 Regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych a nie ich pozbywania oraz w § 8 ust. 2 użycie nieostrego sfomułowania odnośnie opróżniania koszy ulicznych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełniania.

Rada Gminy [...] - w odpowiedzi na skargę - wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, że Prokurator przed wniesieniem skargi nie wezwał Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] i skarga została wniesiona po terminie. W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc, że od 2013 r., od kiedy to pierwszy raz Rada Gminy podejmowała Regulamin, do chwili obecnej organ nadzorczy, tj. [...] Urząd Wojewódzki w [...] ani też Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w [...] nie wnosiły uwag dotyczących zaskarżonych zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (wyroki NSA z: 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawo żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony na gminach ciąży obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia.

Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za rażące. Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. [(Dz. U. 2016, poz. 283) – dalej: "z.t.p."]. Uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Co istotne, w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać - a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Takie powtórzenie jest uznawane za zabieg niedopuszczalny, traktowany w dominującym nurcie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa. Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich modyfikację – naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę.

W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

1. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
2. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
3. 4) (uchylony);
4. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
5. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
6. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
7. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Kwestionowana przez Prokuratora uchwała Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] została podjęta na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia stosownego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminny. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust.

2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości nakłada na gminę obowiązek określenia w regulaminie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Niepełne zrealizowanie przez lokalny organ uchwałodawczy delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości w związku z pominięciem w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej wymagań uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego stanowi istotną wadę kwestionowanej uchwały. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości nakłada na organ gminy obowiązek określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Pominięcie w Regulaminie wymagań określonych art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości nie jest dopuszczalny w kontekście wymogu stanowienia prawa miejscowego w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, a brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy stosownej delegacji ustawowej. To świadczy zaś, iż organ rażąco naruszył art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy, co samo w sobie stanowi wystarczające uzasadnienie do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela także zarzuty Prokuratora o niezgodności z ustawą przepisów § 3 ust. 1 – 3, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 – 3, § 6 ust. 2, § 4 ust. 7 i 8, § 7 ust. 11 Regulaminu.

Zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 Regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości odpowiedzialność za utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych i mieszanych, tj. częściowo zamieszkanych a częściowo wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej obowiązek zawarcia umowy na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów oraz § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w zakresie utrzymania czystości przez bieżące zbieranie z terenu nieruchomości wszystkich odpadów.

Należy podkreślić, że na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów zostały nałożone m. in. przez art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań w zakresie m. in. selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale takiego obowiązku nie może nakładać, a jedynie określać szczegółowe zasady. Ponadto obowiązek właściciela nieruchomości niezamieszkałej lub mieszanej, do zawarcia umowy na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych również wynika z ustawy o utrzymaniu czystości, w tym z art. 5 ust 1 pkt 3b w zw. z § 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Tak sformułowane zapisy Regulaminu stanowią w istocie powtórzenie regulacji art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości, bez konkretyzacji i uszczegółowienia ustawowych obowiązków, a tym samym istotnie naruszają przepis rangi ustawowej.

W § 5 ust. 1 i 2 i 3 Regulaminu wskazano też na obowiązki, które wprost wynikają z art. 5 ust. pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości z modyfikacją odnośnie zabraniania usuwania zanieczyszczeń na jezdnię. Uchwałodawca pominął ciążący na zarządzie dróg publicznych obowiązek pozbycia się takich zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych oczywiście do drogi publicznej (§ 5 ust. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Ponadto w art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy o drogach publicznych wskazano pomiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy o utrzymaniu czystości. Niedopuszczalne jest też wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazu, który wynika z użytego sformułowania "zabrania się".

Również w § 7 ust. 7 Regulaminu wskazano na obowiązki, które wprost wynikają z ustawy, w tym przypadku z art. 6k ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 1-3 ustawy o utrzymaniu porządku, a nadto zawarto w Regulaminie uregulowania niezgodnie z ustawą, tj. z art. 6ka ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości, które zobowiązują Wójta do powiadomienia podmiotu odbierającego odpady komunalne do wszczynania postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niezależnie bowiem od treści uchwały istnieje obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego nałożonego w drodze ustawy. Z delegacji ustawowej nie wynika też uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zakazu w § 7 ust 13 Regulaminu przez użycie sformułowania "zabrania się" gromadzenia w pojemnikach oraz workach do zbierania odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, gdyż jest to uregulowane w unormowaniach rangi ustawowej, a sposób selektywnego zbierania tych odpadów został wskazany w § 4 ust. 7 Regulaminu.

Zakaz umieszczania m. in. zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami wynika wprost z art. 34 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Skoro sam ustawodawca powołanym przepisem wprowadził przedmiotowy zakaz, to chybionym i zbędnym zabiegiem jest powielanie regulacji ustawowych w uchwale.

Podzielono też stanowisko Prokuratora w kwestii istotnego naruszenia przepisów ustawy w § 4 ust. 7 i ust. 8 i § 7 ust. 11 Regulaminu w zakresie informacji dotyczących lokalizacji SZOK i ZOG, które nie mogą znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinny być udostępniane w inny sposób, jak choćby wskazany w art. 3 ust. 9 ustawy o utrzymaniu czystości.

Dalej przepisy § 8 ust. 2 Regulaminu nie zawierają minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych przez użycie nieostrego sformułowania odnośnie opróżniania koszy ulicznych z częstotliwością zapewniającą niedopuszczanie do ich przepełniania. Regulacja regulaminu jest nieostra, albowiem nie wskazuje kto będzie ustalał i ewentualnie egzekwował obwiązek opróżniania koszy ulicznych z częstotliwością zapewniająca niedopuszczanie do ich przepełniania, a więc przede wszystkim w rzeczywistości kiedy taki obowiązek będzie następował i czy powinno to dotyczyć tylko nieprzepełnienia, czy też w innych przypadkach np. umieszczenia w koszach na przykład odpadów wydzielających wprost silny odór lub substancji niebezpiecznych. Kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości.

Treść art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości stanowi, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r. ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć przez adresata normy. O ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r. ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Z kolei regulacja § 6 ust i 2 Regulaminu stanowi powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi, gdyż zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z przepisów tych wynikają ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również uregulowanie to stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, należy wskazać na nietrafność twierdzenia organu co do terminu wniesienia skargi i co do braku wniesienia przez Prokuratora wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, jako że regulacja art. 52 § 1 P.p.s.a. wprost wskazuje, że Prokurator wnoszący skargę do Sądu nie jest zobligowany do wyczerpania środków zaskarżenia.