Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2012 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie i nadbudowie poddasza użytkowego na działce nr ew. [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w G. W sprawie orzekano w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 47, ze zm.).

Uzasadniając orzeczenie przywołano stepujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

1. - podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą"; włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd,
2. - zgodnie z przedłożonym organowi do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać "na warunkach dotychczasowych z drogi krajowej nr [...]. Komunikacja na działkę odbywa się poprzez istniejący zjazd z w/w drogi zlokalizowany na wysokości działki inwestora nr [...]." (pkt 9),
3. - podczas postępowania wyjaśniającego, na podstawie zebranego materiału dowodowego (w tym dokumentacji fotograficznej, wyciągu z Banku Danych Drogowych) organ ustalił, że na wysokości działki nr ew. [...] usytuowany jest zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] (w km 189+036, prawa strona drogi),
4. - odnosząc się do twierdzenia Strony, która podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "Odkąd sięgam pamięcią ponad 50 lat wjazd z drogi krajowej do mojej posesji był ten sam nic się nie zmienił, był i jest dobry/', wskazano, że istotą postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, prowadzonego przez zarządcę drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mógłby taki dojazd powodować; takie stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie; jak wskazuje R. Stachowska w Komentarzu do ustawy o drogach publicznych (wyd. ABC, 2012 r.), stosując art. 35 ust. 3 ww. ustawy, cyt.: "(...) zarządca drogi powinien (...) mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym",
5. - opierając się na załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej organ stwierdził, że dojazd do działki nr ew. [...] odbywa się zjazdem gruntowym, który składa się z nasypu ziemnego i rozjeżdżonego chodnika; w związku z powyższym geometria i sposób wykonania przedmiotowego zjazdu nie gwarantują wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową; ponadto istnienie takiego zjazdu może stanowić zagrożenie zarówno dla pieszych - rozjeżdżone płyty chodnikowe - jak również dla pojazdów poruszających się po drodze krajowej - ze względu na nanoszenie przez koła błota na jezdnię; zdaniem organu brak jest zatem możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej nr [...] na badanym odcinku ruchu generowanego przez planowaną na działce strony inwestycję,
6. - wobec tego, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego Strona powinna tak przebudować istniejący zjazd, aby był on bezpieczny i spełniał wymogi określone przepisami; zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.): "zjazd indywidualny powinien mieć:
7. 1. szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze,
8. 2. nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego,
9. 3. przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1: 1, jeżeli jest to zjazd z ulicy,
10. 4. pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,
11. 5. na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%",
12. - dodatkowo wskazano że przebudowa zjazdu wymaga uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych,
13. - zarządca drogi, dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać (tak wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2248/05 i IV SA/Wa 1814/06– dostępne w CBOSA),
14. - wobec tego organ uzgodni taki odpowiednio zmodyfikowany projekt przedmiotowej decyzji, w którym znajdzie się zapis przewidujący obsługę komunikacyjną terenu powołanej inwestycji poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], po jego przebudowie do parametrów określonych w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,
15. - odnosząc się do zarzutów strony, że planowana inwestycja to jedynie wymiana pokrycia dachu, wskazano, że zgodnie z pkt 2 projektu decyzji o warunkach zabudowy, na działce nr ew. [...] inwestor planuje rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, która będzie polegała na dobudowie od strony południowej i nadbudowie poddasza użytkowego; mając zatem na uwadze fakt, że organ jest związany treścią i ustaleniami przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, powyższy argument należy uznać za niewystarczający do zmiany stanowiska organu.

W skardze p. T. J., wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy, przywołała następującą argumentację:

1. - organ, wydając skażone postanowienie, opierał się na stwierdzeniach, że wjazd na posesje skarżącej jest niewłaściwie wykonany i zagraża bezpieczeństwu włączania się do ruchu drogi nr [...],
2. - Skarżąca się z tym nie zgadza, uważa, że dojazd jest prawidłowo utwardzony i ubity, droga w żadnym wypadku nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu osobowego; droga istnieje ponad 50 lat i nie było nigdy jakiegokolwiek problemu z jej użytkowaniem,
3. - organ powinien wszystko zweryfikować podczas wydawania orzeczenia, co w tym przypadku nie miało miejsca; nikt nie pofatygował się na miejsce, gdzie znajduje się wjazd, nie sprawdził czy droga jest właściwie ubita i czy pozwala na przeprowadzenie deklarowanej inwestycji; organ opierając się jedynie na "dokumentacji fotograficznej" stwierdził, że dojazd do działki odbywa się zjazdem gruntowym, w związku z czym brak jest możliwości bezpiecznego włączania się do drogi krajowej; natomiast dojazd pokryty jest tłuczniem oraz prawidłowo utwardzony, co oznacza, że podczas realizowania inwestycji nie może być mowy o jakimkolwiek nanoszeniu błota na drogę nr [...], a co za tym idzie nie wpłynie to na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze krajowej,
4. - ponadto wskazano, że w myśl obowiązujących przepisów Skarżąca jest zobowiązana do zmiany eternitu z pokrycia dachowego pod groźbą kary finansowej; odmowne orzeczenie uniemożliwia wykonanie ciążącego obowiązku i naraża na straty finansowe i odpowiedzialność prawną.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji sformułowanej w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie było wymagane w związku z teścia art. 53 ust. 4 pkt 9 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazany przepis nie wymienia kryteriów rozstrzygania w przedmiocie uzgodnienia, stąd przyjmuje się, że należy je wywodzić z przepisów prawa materialnego, w tym regulacji określającej właściwość organu. Wobec tego istotne znaczenie ma m.in. skomunikowanie działki, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W sprawie Strona nie kwestionuje, że istniejący zjazd nie odpowiada wymaganiom wynikającym np. z § 79 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - np. zagadnienie szerokości zjazdu i zaokrąglenia łuków. Kwestia ta nie budzi również wątpliwości na gruncie zgromadzonego materiału w sprawie (patrz zdjęcie k. 23 akt administracyjnych). Strona wywodzi jedynie że droga jest utwardzona, a więc nie będzie przyczyną nanoszenia błota na drogę krajową (wymaganie z § 79 pkt 2 rozporządzenia), co nie jest wystarczająca przesłanką do uznania spełnienia normatywnych wymagań bezpieczeństwa dla danego rodzaju zjazdu na drogę konkretnej klasy i kategorii. Gdy inwestycja dotyczy rozbudowy obiektu, co oznacza możliwość intensyfikacji korzystania ze zjazdu, uprawniona jest konstatacja, że - gdy nie spełnia on wymagań technicznych - określona inwestycja nie może być zaakceptowana (poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy).

Z kolei, w myśl art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, przebudowa zjazdów należy do właścicieli nieruchomości przyległych do drogi. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy sama droga podlega przebudowie, co w danym przypadku nie miało miejsca.

W takiej sytuacji orzeczenie organu jest prawidłowe. Sąd w pełni podziela zawartą w nim argumentacje. Jej ponowne przytaczanie z uwagi na szerokie uprzednie zreferowanie nie było zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje:

1. - w myśl art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może służyć wyjaśnieniu sprawy; jedynie przykładowo wymieniono pewne rodzaje dowodów w zd. 2 tej jednostki redakcyjnej; oznacza to, że jeżeli pewna okoliczność może być ustalona przez określone dowody – np. dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ - możliwe jest a nawet wskazane jej wykorzystanie z uwagi na regułę ekonomii postępowania (art. 12 ust. 1 K.p.a.); w danym przypadku dodatkowe dowody, np. oględziny byłyby niezbędne, o ile strona w toku postępowania wskazałaby, że posiadana przez organ dokumentacja jest nieaktualna a stan faktyczny w stosunku do wynikającego z dokumentacji uległ zmianie; nie miało to miejsca w danym przypadku,
2. - bez znaczenia jest w sprawie, czy Skarżąca jest obowiązana do wymiany poszycia dachu; sama wymiana poszycia nie mogłaby prowadzić do ryzyka wzrostu niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, w wyniku zwiększonego wykorzystania zjazdu; w takim przypadku nie byłoby przesłanek do ustalania, czy zjazd spełnia wymagania; realizowane przedsięwzięcie byłoby bez znaczenia z perspektywy bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej a w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzgodnienie dotyczy "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego [...] zmianą"; jednak w rozpoznawanym przypadku z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że chodzi o zaaprobowanie przez organ rozbudowy obiektu mieszkalnego,
3. - okoliczność, że zjazd funkcjonał przez szereg lat i w ocenie skarżącej jest "bezpieczny" nie może mieć znaczenia w sprawie; wymogi techniczne dla zjazdów na drogi publiczne zostały określone z woli prawodawcy w konkretny sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu; nie spełnienie tych wymagań uprawnia do konstatacji, że korzystanie z danego zjazdu może rodzić niebezpieczeństwo dla użytkowników dróg publicznych; w danym przypadku rozbudowa obiektu prowadzić może właśnie do wskazanych skutków, poprzez wzrost wykorzystania zjazdu, w następstwie rozbudowy obiektu mieszkalnego,
4. - organ w istocie nie wykazał w sposób przekonywający, aby wykorzystywanie zjazdu stanowiło realne zagrożenie naniesienia błota na drogę publiczną; załączona dokumentacja fotograficzna nie może być wystarczającym dowodem wobec twierdzeń, że istniejący zjazd – choć nie mający wymaganej powierzchni - jest utwardzony (być może tak jest w części centralnej względem osi); nie może mieć to jednak istnego znaczenia dla wyniku sprawy, wobec istnienia innych przesłanek odmowy uzgodnienia – nie spełnianie innych parametrów technicznych wymaganych dla zjazdu.

Sąd nie dostrzegł z urzędu naruszania przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.