Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (sygn. akt [...]) (dalej "decyzja z [...] stycznia 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium" lub "SKO") uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt") nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (dalej "decyzja z [...] listopada 2019 r.") i odmówiło nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].
Stan sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiał się następująco:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. A. K. (dalej Skarżąca), właścicielka działki numer [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie na nowo postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie, zakończonego decyzją Wójta nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którą to decyzją nakazano H. i A. B., właścicielom działki o nr ew. [...], położonej w [...], wykonanie podwyższenia o min. 25 cm fundamentu płotu rozdzielającego wymienioną działkę od działki o nr ew. [...], stanowiącej własność A. K..
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy [...]stwierdził "brak zmiany stosunków wodnych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], mających negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią oznaczoną jako działka nr ew. [...]". Wójt stwierdził, że wykonana przez właścicieli nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ew. [...] niwelacja terenu polegająca na wykonaniu niewielkich nasypów nie przyczynia się do pogorszenia stosunków wodnych na działce nr ew. [...], a także nie narusza przepisu art. 234 ww. ustawy".
A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium" lub "SKO") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. i odmówiło nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że podstawą prawną żądania Skarżącej był art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. u. z 2018 r., poz. 2268, ze zm., zwanej dalej "Prawo wodne", zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego łub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
SKO wskazało, że w chwili obecnej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przekształcenia powierzchni działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], wynikające z faktu ułożenia kostki brukowej oraz rozplantowania na owej działce ziemi, skutkowały zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich, nie mówiąc już o tym, że mogły to być działania szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, w tym dla gruntu stanowiącego własność Skarżącej. Wnioski takie nie wynikają z postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Przywołane przez odwołującą pojedyncze zalanie jej działki, które miało miejsce w 2011 r., w sytuacji, gdy od tamtego czasu nie doszło do żadnego udokumentowanego zalania jej działki na skutek zmian stosunków wodnych na działce o nr ew. [...], za podstawę wystarczającą do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 234 ust. 3 ustawy nie może zostać uznane.
SKO podkreśliuło, że zarówno oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z udziałem odwołującej, jak i załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa, nie potwierdziły twierdzenia odwołującej, jakoby podwyższenie wskazanych działek nastąpiło ze szkodą dla gruntu stanowiącego jej własność. Z tego względu zdaniem iorganu odwoławczego brak jest na chwilę obecną podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przewidzianej w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Jednocześnie wobec tego, że organ pierwszej instancji w treści swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia "braku zmiany stosunków wodnych na terenie nieruchomości", należało decyzję uchylić i orzec jak w sentencji postanowienia Kolegium.
Przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżącą zaskarżyła w całości wnosząc o jej uchylenie przekazanie do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i uzasadnienia dlaczego dokonane przez właściciela działki nr [...] prace brukarskie i kolejne wyniesienie poziomu gruntu dokonane 2018 r. nie stanowi w ocenie organu naruszenia spływu wód opadowych i w konsekwencji zmiany stanu wody na gruncie
- 2. art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 234 ustawy Prawo wodne i przyjęcie, że brak jest niekorzystnego oddziaływania działki [...] na stosunki wodne na działce [...].
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2020 r., którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i odmówiono nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].
Podstawą materialnoprawną wniosku Skarżącej był art. 234 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 234 ust. 1 tej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1)zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2)odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W myśl art. 234 ust. 2 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 234 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi zatem ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim (por. na kanwie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (normatywnego odpowiednika art. 234 obecnego Prawa wodnego z 2017 r.) - wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r" sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623, a także F. Siemieński: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125; W. Radecki: komentarz do art. 29 Prawa wodnego [w:] J. Rotko (red.), Prawo wodne.
Komentarz, Wrocław 2002, s. 92; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11; Z. K. Nowakowski: Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód [w:] T. Dybowski, S. M. Grzybowski, Z. K. Nowakowski: Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257; A. Szponar: Czyny niedozwolone w kodeksie cywilnym, St. Cyw. 1970, t. 15, s. 37; idem, Rozważania nad odszkodowaniem i karą, PiP 1974, nr 6, s. 27; Komentarz do art. 29 [w:] B. Rakoczy red., Z. Bukowski, K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013, nr 152806; J. Boć i E. Samborska-Boć: Zasady ogólne w ustawie z 2001 r. Prawo ochrony środowiska [w:] J. Boć (red.), Ochrona środowiska, Wrocław 2005, s. 147) W związku z tym, że ustalenie opisanego związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a także ewentualnie - przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń, to oznacza konieczność skorzystania z biegłego z dziedziny hydrologii. W przedmiotowej sprawie taka opinia została sporządzona.
Zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. były chybione. Uzasadnienie tego zarzutu Skarżącej sprowadza się w istocie do gołosłownej polemiki z opinią biegłego hydrologa, który sporządził opinię, na podstawie której zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji ustaliły stan faktyczny i wydały decyzję. Przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej było wyłącznie błędne sformułowanie samego rozstrzygnięcia decyzji, a nie jakakolwiek wadliwość samego postępowania. Z tego względu organ odwoławczy oparł się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ odwoławczy.
Należy podkreślić, że ustalenia stanu faktycznego opierały się w przeważającej mierze na opinie biegłego z dziedziny hydrologii, osoby dysponującej wiedzą specjalistyczną z tej dziedziny. Z opinii tej wynika, że podniesienie powierzchni działki spowoduje wzrost możliwości retencyjnych gruntu i będzie sprzyjało zagospodarowaniu wód opadowych w granicach działki [...]. Wbrew ocenie skarżącej, która uznała takie stwierdzenie za niezrozumiałe, biegły w sposób logiczny i przekonujący odniósł się do tych zarzutów skarżącej. Wyjaśnił, że na terenie obu działek woda gruntowa występuje na głębokości 0,6 - 0,7 m poniżej powierzchni terenu, a w latach mokrych poziom wód musi występować bezpośrednio pod samą powierzchnią terenu, co świadczy o braku możliwości retencyjnych lokalnych gruntów. Istnieje zatem realne zagrożenie że w szczególnie mokrych okresach woda gruntowa samoistnie może wychodzić na powierzchnię terenu.
Biegły wyjaśnił, że w takiej sytuacji nieznaczne podniesienie powierzchni działki (w szczególności gruntem z dużą domieszką frakcji piaszczystej) będzie powodowało wzrost możliwości retencyjnych gruntów i sprzyja zagospodarowaniu wód opadowych w graniach własnej działki. Z opinii biegłego wynika, że prace związane z zagospodarowaniem działki nr ew. [...] polegające na zrealizowanych pracach brukarskich oraz niwelacji terenu w lipcu 2018r. nie przyczyniają się do pogorszenia stosunków wodnych. Biegły ustosunkował się również do zarzutów skarżącej związanym z podtopieniem jej działki w 2011r. wskazując, że nie wynikało to ze spływu wód z samej działki [...], lecz tranzytowego przepływu wód przez tę działkę i tzw. powodzi hydrologicznej (obszarowego wystąpienia wód gruntowych ponad poziom terenu).
W ocenie Sądu w niniejszym składzie postępowanie wyjaśniające w toku postępowania administracyjnego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zostały przeprowadzone wszystkie niezbędne dowody, a skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności do opinii biegłego, z czego skorzystała. Biegły w toku postępowania odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącej.
Niezasadny był również zarzut naruszanie art. 8 i art. 107 par. 3 kpa. Zgodnie z art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w myśl art. 8 par. 2 kpa organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca nie wyjaśniła, w jakim zakresie i w jaki sposób organ odwoławczy naruszył przedmiotowy przepis.
Należy jedynie powtórzyć, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Zasada zaufania do władzy publicznej nie może być rozumiana jako konieczność rozstrzygnięcia zgodnie z oczekiwaniami strony, bez względu na okoliczności. Postępowanie było prowadzone w sposób bezstronny, a strony traktowane równo. Uzasadnienie Kolegium zawiera wszystkie niezbędne elementy, wyjaśnienie podstawy prawnej i ustalenie niezbędnej oceny prawnej. Należy zauważyć, że SKO w istocie podzieliło ustalenia i poglądy organu I instancji w całości, a jedynie ze względu na nieprawidłowe sformułowanie samej treści rozstrzygnięcia uchyliło decyzję i nadało mu inną treść. Wobec braku zaistnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, a mianowicie braku szkodliwego oddziaływanie zmiany stosunków wody na gruncie (działce nr [...]) na nieruchomości Skarżącej (działce nr [...]) odmówiono nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Na marginesie należy wskazać, że zasygnalizowana przez biegłego kwestia uszczelnienia podmurówki na granicy obu działek, dotyczy odpowiedniego wyegzekwowania nakazu wynikającego ze wcześniejszej decyzja (z [...] lipca 2012), a nie konieczność wybudowania nowego urządzenia zapobiegającego szkodom.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.