Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Rada Gminy R. odrzuciła w części zarzut do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsi R. po wschodniej stronie Alei [...]", wniesiony przez B. R., współwłaścicielkę działki nr ew. [...] położonej przy Al. [...] we wsi R., dotyczący ustaleń planu dla działki nr ew. [...], projektowanego ciągu pieszo-jezdnego 41 Kpj oraz poszerzenia Alei [...] kosztem działki - w zakresie dotyczącym poszerzenia Alei [...]. W pozostałej części zarzut został uwzględniony przez Wójta Gminy R. W uzasadnieniu Rada Gminy R. podniosła, co następuje:
Projekt planu wprowadza podział terenu Alei [...] na sześć odcinków, wprowadzając szerokość od osi jezdni do wschodniej linii rozgraniczającej zgodnie z § 101: dla odcinka I (od S. do Rzeki R.) – 19 m, dla odcinka II (od rzeki R. do ul. [...]) – 23 m, dla odcinka III (od ul. [...] do ul. [...]) – 23 m przy ul. [...] i 32 m przy u. [...], dla odcinka IV (od ul. [...] do ul. [...]) - min. 14 m, dla odcinka V (od ul. [...] do ul. [...]) – 25 m, dla odcinka VI (od ul. [...] do ul. [...]) – 20,5 m.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniła pozytywnie przebieg projektowanego poszerzenia istniejącej drogi pismem z dnia 23.IX.2003 r. W projekcie planu przyjęto w stosunku do Alei [...] klasę G, uwzględniając stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 27.VII.2001 r. W miarę możliwości w zakresie dostępności drogi, zasad włączania do niej ruchu lokalnego, zagospodarowania otoczenia, szerokości w liniach rozgraniczających oraz parametrów technicznych zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 7 rozporządzenia szerokość w liniach rozgraniczających ulicy klasy G o przekroju dwujezdniowym 2/3 nie powinna być mniejsza niż 45 m.
Ze względu na uwzględnione zarzuty dotyczące planowanej na wschód od Al. [...] drogi dojazdowej [...] nie jest możliwa rezygnacja z poszerzenia drogi [...] – Alei [...].
Przewidując projektowane poszerzenie Alei [...] Gmina brała pod uwagę poprawę bezpieczeństwa jej użytkowników, w tym właścicieli nieruchomości korzystających z bezpośrednich włączeń do ruchu, a także użytkowników drogi, tj. pieszych i rowerzystów oraz osób niepełnosprawnych.
W skorygowanym projekcie planu, na skutek wniesionych w tej sprawie zarzutów zrezygnowano w projekcie planu z przeprowadzenia ciągu pieszo-jezdnego 41 kpj – ul. [...].
Ponadto Rada Gminy powołała w uzasadnieniu uchwały pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20.X.2003 r., w którym zajęto stanowisko w sprawie uciążliwości wynikających z nasilonego ruchu pojazdów po Al. [...], informując iż odciążenie Alei [...] w R. nastąpi poprzez budowę nowego wylotu dróg krajowych nr [...] i [...] z W. tzw. trasą łącznikową S., która wyeliminuje ruch tranzytowy z przejścia przez R., a przy sprawnym przebiegu robót oddanie do eksploatacji nowej trasy powinno nastąpić w końcu 2007 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę złożyła B. R. Powołując się na przytoczone w uchwale pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20.X.2003 r., podniosła, że "wszelkie uzgodnienia z obecnym zarządcą drogi, w tym uzgodnienie z dnia 30.V.2003 r. są bezprzedmiotowe", a uzasadnienie planowanych zmian jest "nielogiczne".
Ponadto zarzuciła, że zmniejszenie wielkości jej działki poprzez poprowadzenie linii rozgraniczającej przez środek jej działki nie tylko zmniejsza jej wartość użytkową i rynkową, ale uniemożliwia plany inwestycyjne. Zdaniem skarżącej rozwiązania planistyczne mające na celu "cele publiczne" należy osiągać w postępowaniu wywłaszczeniowym, a nie poprzez wyzbycie właściciela z jego praw w dłuższym okresie czasu. Roszczenie właściciela o odszkodowanie wygasa w terminie 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący. Zdaniem skarżącej projekt planu nie przewiduje drogi dojazdowej do pozostałej części działki nr [...], a nadto brak jest jednoznacznego określenia, jaką klasę drogi uzgodniono dla Alei [...] na przedmiotowym dla sprawy odcinku.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie, podtrzymała argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto dodała, że przedmiotem cytowanego przez skarżącą pisma Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20.X.2003 r. jest stanowisko zarządcy, wydane wskutek podnoszonych skarg i wniosków właścicieli działek położonych bezpośrednio przy Al. [...], dotyczących uciążliwości z nasilonego ruchu pojazdów po tej Alei, które to stanowisko nie miało wpływu na dokonane wcześniej uzgodnienie wydane w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast kwestie zmniejszenia wartości użytkowej i rynkowej działki nr [...] reguluje przepis art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiający właścicielowi żądanie od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę rzeczywistą albo wykupienia nieruchomości lub jej części, zaś powołany przez skarżącą zarzut o 5-letnim terminie wygaśnięcia roszczeń o odszkodowanie ma zastosowanie do opłat określonych w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy. Plan miejscowy nie rozstrzyga o prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Kwestia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie może być przedmiotem postępowania planistycznego, regulowanej odrębnymi przepisami.
Ponadto działka skarżącej będzie posiadać jak dotychczas bezpośredni dostęp do drogi publicznej, z zachowaniem dojścia i dojazdu poprzez ulicę dojazdową z zatokami parkingowymi dla obsługi m.in. terenu [...], na którym jest położona. Wynika to z § 101 projektu planu, który dla odcinka V przewiduje realizację "szpaleru drzew - elementów małej architektury - ścieżkę rowerową - komunikację autobusową - ulicę dojazdową z zatokami parkingowymi dla obsługi terenów: [...], [...], [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 27 ust. 1 nieobowiązującej już, ale mającej zastosowanie w sprawie niniejszej na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem; celowość i trafność przyjętych rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego.
Rozpoznając zawarte w skardze zarzuty oraz oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że odrzucenie zarzutu wniesionego przez B. R. nastąpiło z naruszeniem prawa.
Przede wszystkim podnieść należy, że Rada Gminy R. przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skarżąca nie kwestionowała.
Rada przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem. Nie można jej więc skutecznie zarzucić, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnienia skarżącej skutkowałoby nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny.
Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy" (Z. Niewiadomski Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej.
Skarżąca nie może zatem oczekiwać, że Rada Gminy nie będzie korzystała z przyznanych jej uprawnień i będzie związana żądaniami właścicieli działek z obrębu objętego projektem planu. Może natomiast oczekiwać, że Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała w zgodzie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącej zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile go nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później powodować stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności stosownej uchwały rady gminy.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie naruszając stosunków własnościowych, czy też posiadania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że zakwestionowane przez skarżącą ustalenie projektu planu narusza jej interes prawny, skoro skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości w części znajdującej się w liniach rozgraniczających
Alei [...]. Fakt ten jednak nie oznaczał konieczności uwzględnienia zgłoszonego zarzutu, a jedynie stwarzał legitymację do jego wniesienia przez skarżącą.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Rada Gminy, odrzucając zgłoszony zarzut postępowała w ramach obowiązującego porządku prawnego i nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawniony organ gminy nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winien działać zgodnie z potrzebami całej społeczności lokalnej. Granice kryterium legalności powodują, że Sąd nie może wchodzić w ocenę celowości, czy też słuszności działania Rady Gminy w tym zakresie. Tak wiec brak jest podstaw do przyjęcia, iż nadużyła ona przysługującego jej władztwa planistycznego, bądź też zawartymi w planie ustaleniami – kwestionowanymi przez skarżącą – naruszyła prawo.
Projektowane poszerzenie Alei [...], jako drogi klasy G i wyznaczenie jej szerokości w liniach rozgraniczeniowych zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) uzyskało pozytywne uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 23.IX.2003 r., które jest spójne z uzgodnieniem projektu planu dla przeciwległej zachodniej strony Alei [...], jako drogi klasy G. Uzgodnienie to zostało wydane po uzyskaniu przez tę Dyrekcję pisemnej informacji Wójta Gminy R. z dnia 12.VI.2003 r. ([...]), że w projekcie planu przyjęto dla przedmiotowej drogi nr [...] klasę G, uwzględniając tym samym wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Centralny w W. z dnia 24.VII.2001 r. oraz że projekt planu nie przewiduje lokalizacji nowego skrzyżowania z Aleją [...], wskazuje jedynie na istniejące i ogranicza liczbę wlotów do Alei [...] poprzez wydzielenie pasów dla realizacji ulic dojazdowych równoległych do trasy. Uzgodnienie jest wiążące dla gminy i niezbędne dla celów uchwalenia planu.
Nie można podzielić poglądu skarżącej, że projekt planu nie przewiduje drogi dojazdowej, gdyż w przekroju ulicy uwzględniona jest dla odcinka V m. in. ulica dojazdowa z zatokami parkingowymi dla obsługi terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], przyległych do drogi głównej G. § 101 projektu planu stanowi, że odcinek Alei [...] od ul. [...] do ul. [...] ma na wysokości działki skarżącej szerokość 25 m od osi ulicy do wschodniej linii rozgraniczającej dla jezdni o 2 pasach ruchu. Rozwiązania te spełniają wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie.
Bezspornym jest, że działka skarżącej w poprzednich planach miejscowych również znajdowała się w projektowanych liniach rozgraniczających Alei [...].
Zważyć należy, że poszerzenie Alei [...] kosztem części działki skarżącej uwzględnia zainwestowanie terenu i zostało uzasadnione wyczerpująco, z uwzględnieniem interesu ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi, mieszczącymi się w granicach przysługującego jej uznania. Ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu uchwały co do konieczności wprowadzenia w planie projektowanych rozwiązań planistycznych nie zawierają cech dowolności. Przyjętych rozwiązań planu w tym zakresie nie można poczytać jako naruszające prawo. Skarżąca nie godzi się z przyjętymi przez Radę rozwiązaniami komunikacyjnymi, ale to w myśl wcześniejszego wywodu nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa.
Skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidział ustawodawca w art. 36 cyt. ustawy.
Podnieść należy, że w projekcie przedmiotowego planu określono linie rozgraniczające ulic, natomiast dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę określi dokładnie położenie, szerokość, odległości od budynków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.III.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez Radę Gminy Raszyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.