Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "K.p.a.") orzeczenie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] listopada 1974 r. (dalej: decyzja z [...] listopada 1974 r.), o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K., zwanej dalej "Wywłaszczonym", w wysokości 165 378,80 zł za nieruchomość - działkę ew. nr [...] we wsi [...] - przejętą na własność Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...].
Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:
uchwałą nr [...] z [...] października 1973 r. w sprawie zatwierdzenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]) Prezydium Rady Narodowej w [...] przejęło m.in. działkę ew. nr [...] (pow. 2,41 ha), stanowiącą własność Wywłaszczonego, decyzją z [...] listopada 1974 r. Naczelnik Powiatu orzekł o ustaleniu na rzecz Wywłaszczonego odszkodowania za należącą do niego nieruchomość w wysokości 165 378,80 zł., następcy prawni Wywłaszczonego – E. B., T. B., M. K. (dalej: Wnioskodawcy, Strony, Skarżący) zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1974 r., w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; nie może więc jej rozpatrywać, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.; w związku z tym, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady jej trwałości; przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., jako wyjątkowe powinny być interpretowane ściśle, rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze; wynika to stąd, że prowadzi – w konkretnej sprawie – do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych; jak się przyjmuje, nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące; nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony; także same racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa; rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa; dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy - wbrew wszystkim przesłankom przepisu - nadano prawa lub ich odmówiono, albo też - wbrew tym przesłankom - obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (tak: P. Przybysz. "Kodeks Postępowania Administracyjnego", Komentarz, wyd.
LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 325 oraz powołane tam orzecznictwo); nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu, dokonana przez organ administracyjny, w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych, związanych z wydaniem tej decyzji, poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miasta i Gminy w [...], Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], nie przyniosły one jednak pozytywnych rezultatów, w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego; w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można ocenić czy postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy; tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tytułu; brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; niemożność odszukania określonego dokumentu nie oznacza również, że nie funkcjonował on w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne, zgromadzone w toku postępowania; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli istnienie pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, że wzmianki o nim znajdują się w zachowanych dokumentach (tak wyrok z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, publ.
LexPolonica nr 396973); jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał; konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić, z uwagi na powyższe ocena została dokonana na podstawie posiadanych dokumentów, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość Wywłaszczonego została objęta uchwałą nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych"; decyzję z [...] listopada1974 r. o przyznaniu odszkodowania wydano na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U.
Nr 20, poz. 117), zwanego dalej "rozporządzeniem o odszkodowaniu", wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych, oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości; podobnie stanowił art. 9 ust. 1 tej ustawy; zgodnie z nim, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu", z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych, użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "ustala się", odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej); z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej; tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty; wynika to z innych postępowań nadzorczych, prowadzonych przez organ odwoławczy, przepisy ustawy o terenach budowlanych, ani wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania; w myśl art. 16 tej ustawy Minister Rolnictwa, w porozumieniu z Ministrem Finansów, miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot, zgodnie z art. 15 ust. 2, oraz ponadto – w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości – zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń, w przypadkach określonych w art. 13-15; jak odnotowano, w rozporządzeniu o odszkodowaniu wskazano, że jego wysokość ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości; w obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, nie było odesłania do stosowania reguł proceduralnych, zawartych w ustawie o wywłaszczaniu; z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie o wywłaszczaniu, odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej; w rozporządzeniu wykonawczym nie ma zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy; zasady ustalania odszkodowania w ustawie o wywłaszczaniu uregulowano w rozdziale zatytułowanym "Odszkodowanie"; natomiast kwestia, związana z przeprowadzeniem rozprawy, znajdowała się w rozdziale 3 ("Postępowanie wywłaszczeniowe"); przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się zatem ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym; ustawa o terenach budowlanych nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu; wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o wywłaszczaniu budzi wątpliwości interpretacyjne; nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy o wywłaszczaniu; wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią przepisu, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji; odnotowano, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, był rozpatrywany w judykaturze na gruncie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz, 192); zawierała ona podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa o terenach budowlanych; w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że brak podstaw do uznania, aby na gruncie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej; kwestia zastosowania art. 22 tej ustawy mogła bowiem budzić wątpliwości (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1534/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, miały zastosowanie ówczesne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; nie przewidywano w nim obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywano stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy; stosownie do jego art. 70 (w ówczesnym brzmieniu), jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; zaś – na podstawie art. 74 – organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie było konieczne posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1), w razie ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona; ustalano bowiem kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele; nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnych przepisów; w tych warunkach nie sposób uznać, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej, wobec powyższego, zdaniem organu, nawet okoliczność nieodnalezienia opinii biegłego nie może prowadzić do wniosku, że odszkodowanie zostało ustalone dowolnie przez organ; brak zatem podstaw do uznania, że wycena została dokonana nieprawidłowo, tym bardziej, że organ administracji zobowiązany był do szczegółowej analizy materiału dowodowego, a więc także opinii, także rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kodeksu) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna; potrzeba jej przeprowadzenia należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1); skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (ustawy o terenach budowlanych oraz ustawy o wywłaszczaniu), należało stosować przepisy Kodeksu, oznacza to, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa; stanowisko organu odwoławczego, o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy, znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (tak wyroki o sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, 2686/16, 2691/16, oraz 2747/16 – dostępne w CBOSA), odnosząc się do kwestii omyłkowego wskazania w punkcie drugim badanej decyzji innej kwoty łącznej odszkodowania – 164 378,80 zł. – organ uznał, że miała tu miejsce omyłka pisarska i rachunkowa, nie mająca charakteru rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby ewentualne stwierdzenie jej nieważności; brak jest także podstaw do twierdzenia, że finalnie wypłacone odszkodowanie zostało faktycznie obniżone; ponadto Wywłaszczony nie zaskarżył badanej decyzji, co pozwala przyjąć, że nie czuł się pokrzywdzony przyznana mu kwotą odszkodowania, w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki, określone w art. 156 § 1 K.p.a.; w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1974 r.
W skardze Wnioskodawcy, reprezentowani przez Pełnomocnika – adwokata, zarzucili naruszenie:
art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydania decyzji z [...] listopada 1974 r. i błędne ustalenie terminów ratalnej wypłaty odszkodowania (pkt 2 decyzji), które powodowało niezgodność przyznawanych rat z określonym w pkt 1 decyzji odszkodowaniem, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne i przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na pełną i wiarygodną ocenę legalności decyzji z [...] listopada 1974 r., w sytuacji, gdy w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania został wydany tylko jeden dokument w postaci decyzji odszkodowawczej, a zatem nie ma możliwości dotarcia do innych dokumentów związanych z postępowaniem odszkodowawczym, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, jakoby art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego; w konsekwencji uznania, że w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego; tymczasem brak powołania biegłych i rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa; doprowadziło to do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1974 r.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zarzucono błędne przyjęcie przez organ II instancji, że różnica kwot wskazanych w punkcie 1 oraz 2 badanej decyzji stanowi jedynie omyłkę rachunkową, podczas gdy takie sformułowanie decyzji uniemożliwiało jej wykonanie.
Ponadto organowi zarzucono bierność w zebraniu materiału dowodowego, przejawiającą się choćby w braku zwrócenia się do banku, dokonującego wypłaty odszkodowania o stosowne dokumenty księgowe.
Podniesiono ponadto, że w judykaturze nieprzeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jest nadal kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa (przytoczono sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych z 2014 roku). W połączeniu z brakiem wszczęcia postępowania uniemożliwiło to Wywłaszczonemu wypowiedzenie się co do kwestii wysokości odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano również, dlaczego ustalenie odszkodowania za przejęte nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. Za niesłuszne uznano również uproszczone podejście do wyliczenia kwoty odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre jej zarzuty są trafne. Słusznie podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisu postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w kontekście przyznania konkretnej kwoty odszkodowania, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ocena w tym zakresie powinna była znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, a – wobec jej pominięcia – uchybiono także obowiązkowi wskazania przesłanek wydania decyzji (art. 107 § 3, w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.).
Na wstępie przypomnieć należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego myśl, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności aktu jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami.
Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.
Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.
Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.
Wobec powyższych rozważań, chybione są zarzuty skargi, gdzie kwalifikowanej wadliwości upatrywano w ewentualnym braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że nie przesądzono jednoznacznie, czy rozprawa się odbyła czy też nie, zatem niemożliwe są kategoryczne stwierdzenia w tej materii. Jednocześnie – wobec zastosowania przepisów odsyłających tj., art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych – możliwe były wątpliwości interpretacyjne, co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu, w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Jak wskazał organ odwoławczy, rozpoznający znaczniejszą ilość spraw, związanych z przyjmowaniem nieruchomości w tamtym okresie, praktyka nie przeprowadzania rozpraw była stosunkowo częsta. W takim razie, o ile by nawet uznać, że – przy prawidłowym zastosowaniu danych regulacji – rozprawę należałoby przeprowadzić, nie sposób uznać, aby uchybienie temu wymaganiu proceduralnemu mogło być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa.
Jeżeli przy rozpatrywaniu sprawy nieważności aktu administracyjnego pojawia się kwestia interpretacji przepisów, nie można wtedy mówić o rażącym naruszeniu prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej konkretnej przesłanki nieważności aktu jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. Przy czym oczywistość naruszenia rozumiana jest jako niewymagająca głębszej analizy, widoczna wprost sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa. Nie mieści się tu sytuacja, gdy dla uznania rażącego charakteru naruszenia prawa konieczna jest głębsza analiza przepisów prawa.
Kolejnym istotnym elementem oceny rażącego naruszenia prawa jest kwestia dopuszczalności pozostawienia dotkniętego nim ewentualnie aktu w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcia wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanym przypadku wywodzono wprawdzie, że brak przeprowadzenia rozprawy skutkował niemożnością wypowiedzenia się przez Wywłaszczonego jeszcze w toku postępowania, co do kwoty przyznanego odszkodowania, co stanowiłoby o naruszeniu prawa do czynnego udziału strony. Wobec faktu, że zajęcie stanowiska w sprawie jednak było potencjalnie możliwe, w drodze złożenia odwołania, czego ówcześnie nie uczyniono, nie można uznać, aby ewentualne naruszenie reguł postępowania w danym zakresie musiało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Godzi się przy tym odnotować, że nawet pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością w postaci stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych).
Skoro dana okoliczność może być przesłanką uruchomienia postępowania pociągającego mniej daleko idące skutki (możliwość uchylenia zaskarżonego aktu), wyklucza to uznanie, jakoby ta sama wadliwość mogła być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie skutki orzeczenia w tym przedmiocie są dalej idące (przyjmuje się jakoby wadliwa decyzja nigdy nie weszła do obrotu prawnego).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego różnicy w kwotach wskazanych w poszczególnych punktach decyzji, Sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego w decyzji, że jest to naruszenie nie mające rażącego charakteru, stanowiące istotnie omyłkę rachunkową i jako takie niekwalifikujące się jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet gdyby wobec danej omyłki doszło do wypłaty odszkodowania w kwocie o 1 tysiąc złotych niższej, taka sytuacja nie kwalifikowałaby się jako rażące naruszenie prawa. Ogólna suma odszkodowania wynosiła bowiem 165 378,80 zł. Wobec powyższego dla wyniku sprawy nie miały znaczenia dokumenty bankowe dotyczące wypłaty odszkodowania. Podniesiony w skardze zarzut dotyczący odstąpienia od ich poszukiwania jest chybiony.
Całkowicie nieuzasadnione jest zawarte w skardze twierdzenie, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania został wydany tylko jeden dokument w postaci decyzji odszkodowawczej, a także, że w sprawie nie powołano biegłego. Z samego faktu niezachowania się pewnych dokumentów nie można wywodzić wniosku, że w ogóle nie zostały one sporządzone. Fakt istnienia opinii biegłego wynika wprost z treści decyzji z [...] listopada 1974 r. Ponadto organ administracji nie mógł samodzielnie oszacować wartości wywłaszczonych składników mienia poza gruntem. Brak zatem wystarczających argumentów za przyjęciem tezy, że opinia biegłego nie została w ogóle sporządzona.
Sąd za zasadny uznał natomiast zarzut braku dostatecznego zbadania, czy w toku postępowania odszkodowawczego przedmiotową nieruchomość wyceniono na prawidłową kwotę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, że wobec niezachowania się dokumentacji postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, należy przyjąć domniemanie prawidłowości sporządzenia opinii przez uprawnionego biegłego, przy jednoczesnym dokonaniu ówcześnie oceny tej prawidłowości przez organ. Zdaniem Sądu, poprzestanie na takim założeniu nie jest dopuszczalne, tym bardziej w świetle zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia samego organu, że – w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego –wycena samego gruntu polegała na prostym przemnożeniu jego powierzchni przez sztywne, nienegocjowalne stawki wynikające z obowiązujących tabel. Oznacza to możliwość samodzielnego zbadania przez organ nadzoru, czy przyznana suma odszkodowania za grunt – w świetle zachowanej dokumentacji – pozostaje w realnym związku ze stawkami, określonymi w regulacjach normatywnych.
Prowadząc postępowanie w trybie nieważności organ administracji nie jest wprawdzie obowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy odszkodowanie zostało określone prawidłowo, gdy chodzi o przeprowadzenie postępowania dowodowego – określenia faktów i okoliczności faktycznych, nie wynikających z zachowanych dokumentów. Nie sposób bowiem ocenić, w kwestiach gdzie nie zachowała się dokumentacja, jakie było wcześniejsze ustalenie organu administracji (na etapie wydania weryfikowanej decyzji), a więc czy doszło do rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako rozstrzygnięcie pozostające w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Tylko bowiem tego rodzaju wadliwość mogłaby być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, a więc mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym.
Organ nie wykazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, aby dane zawarte w zachowanych aktach, w powiązaniu ze stosownymi regulacjami normatywnymi (w tym urzędowo publikowanymi stawkami) nie pozwalały oszacować, czy kwota odszkodowania za grunt nie odbiega, w sposób istotny na niekorzyść Wywłaszczonego, od należnego w myśl ówczesnych regulacji. Za błędną Sąd uznaje przy tym wyrażoną w decyzji organu I instancji tezę o braku możliwości weryfikacji w chwili obecnej poprawności opinii co do wartości samego gruntu (bez nasadzeń). W treści uzasadnienia wskazano, że "działki miały stosunkowo małą powierzchnię i były zaliczone do różnych klas gruntu".
Biorąc pod uwagę, że decyzją objęta była jedna działka, co do której znane są klasy gruntów oraz ich powierzchnia (dane te wynikają z wykazu zmian gruntowych z 1974 r., nadesłanego przez Starostę [...] przy piśmie z 4 maja 2017 r.), możliwym było – zgodnie z twierdzeniem organu II instancji o sposobie wyliczania kwoty odszkodowania – ustalenie choćby przybliżonej wartości odszkodowania za grunt, jaka powinna wynikać z opinii. Co prawda, jak wspomniano wyżej, co do zasady w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu nie prowadzi się postępowania dowodowego, jednakże w przypadku niniejszej sprawy – wobec znaczących braków w materiale dowodowym wynikających z nieodnalezienia dokumentów niezbędnych dla dokonania oceny decyzji z [...] listopada 1974 r. – dopuszczalne było proste przeliczenie w oparciu o dane dotyczące stawek za poszczególne klasy gruntów. Nie wykraczałoby to poza ramy postępowania nieważnościowego.
W rozpoznawanej sprawie uchybiono więc obowiązkowi stosownie szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego odszkodowania, przynajmniej w części dotyczącej zadośćuczynienia za grunt. Prawidłowość wyliczenia odszkodowania za nasadzenia, gdy nie zachowała się opinia, nie jest natomiast możliwa.
Organ administracji poprzestał w istocie na stwierdzeniu, że skoro wyliczenia odszkodowania dokonał biegły, a weryfikował ówcześnie organ administracji, należy domniemywać, że uczyniono to poprawnie. Wniosek tego rodzaju jest zbyt daleko idący. Gdyby bowiem ujawniono obecnie (po zestawieniu zachowanych w dokumentacji sprawy danych z treścią ówczesnych regulacji normatywnych), że wyliczenia są oczywiście błędne i istnieje znaczna dysproporcja na niekorzyść Wywłaszczonego, pomiędzy kwotą odszkodowania za grunt, jaka powinna zostać przyznana, a ustaloną w decyzji z [...] listopada 1974 r., nie sposób uznać, aby tego rodzaju orzeczenie nie naruszało rażąco prawa. Oznaczałoby to bowiem oczywiste naruszenie przepisów, zakreślających wówczas reguły określania kwoty odszkodowania. Pozostawienie więc w obrocie danego orzeczenia, skutkującego oczywistym pokrzywdzeniem Wywłaszczonego, byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym (przesłanki kwalifikacji, jako rażące naruszenie prawa).
Rozpoznając sprawę ponownie organ rozważy wpierw, czy zgromadzone w sprawie materiał jest wystarczający dla dokonania stosownych ocen, bądź zachodzą przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a. lub uzupełnienia postępowania, w granicach zakreślonych art. 136 § 1 K.p.a.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania w kontekście wyjaśnienia sprawy, w aspekcie właściwego określenia kwoty odszkodowania, oraz prawidłowego uzasadnienia orzeczenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły innych wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 200 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 34 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, sformułowane w niniejszym uzasadnieniu.
- - ---------------------- 10