Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] przesłał Staroście [...] protokół nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń oraz sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. w porze dnia i w porze nocy, w związku z działalnością sklepu [...] przy ul. [...] w [...] prowadzonego przez A. R. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...].
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że zgonie z protokołem nr [...] podczas wykonywania pomiarów źródłem hałasu emitowanego, w związku z prowadzoną działalnością sklepu, byłą praca urządzeń chłodniczych, obsługujących pomieszczenie chłodni oraz lodówki na sali sprzedaży (chłodnie wentylatorowe, sprężarki), zlokalizowanych na poziomie garaży podziemnych. Pomiary hałasu zostały wykonane w obecności prowadzącego instalację tj. w obecności A. R., która nie wniosła zastrzeżeń do wykonywanych czynności.
Z pomiarów wykonanych przez WIOŚ wynika, że w punkcie pomiarowym pp.1 -zlokalizowanym na terenie posesji mieszkalnej przy ul. [...] - poziom hałasu w porze dnia LAeq D wyniósł 53,3 dB, natomiast w porze nocy LAeq N wyniósł 52,8 dB.
W związku z powyższymi ustaleniami Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...]:
- - w pkt 1. określił dopuszczalny poziom hałasu poza terenem, na którym zlokalizowany jest sklep [...] przy ul. [...] w [...], wyrażony wskaźnikiem hałasu LAeq D 55 dB oraz LAeq N 45 dB dla obszaru urbanistycznego przeznaczonego pod mieszkalnictwo wielorodzinne oraz usługi nieuciążliwe i biura - 12M/UA, obszaru urbanistycznego przeznaczonego pod mieszkalnictwo wielorodzinne z usługami towarzyszącymi - 1M/UA oraz obszaru urbanistycznego przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną i usługi - 3MW/U, 8 MW/U,rozumiane jako tereny mieszkaniowo-usługowe,
- - w pkt 2. nakazał dokonanie pierwszego pomiaru poziomu hałasu w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna,
- - w pkt 3. orzekł o obowiązku przekazania wyników pomiarów poziomu hałasu Staroście [...], w terminie 30 dni od dnia ich wykonania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. R. wnosząc o zmianę terminu dokonania pierwszego pomiaru z 3 miesięcy na 9 miesięcy od dnia uostatecznienia się decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm.) – dalej zwanej "Prawem ochrony środowiska" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 z późn. zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 2007 r.".
Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 113 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska tylko określone tereny zostały objęte szczególną ochroną ustawodawcy i dla terenów tam wyszczególnionych dopuszczalne poziomy hałasu określają przepisy rozporządzenia z 2007 r. Zgodnie z tym rozporządzeniem dopuszczalne wartości natężenia dźwięku uzależniono od sposobu zagospodarowania terenu. To, czy zmierzone wartości natężenia dźwięku można uznać za dopuszczalne lub przekroczone uzależnione jest od wartości dopuszczalnego poziomu hałasu. Za istotny w niniejszej sprawie uznał obszar, który należy uwzględnić ustalając faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiednich, o którym mowa w art. 115 Prawa ochrony środowiska. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 i 115 ww. ustawy sposób zagospodarowania terenu, a w ślad za tym dopuszczalne normy hałasu, określa się w planach zagospodarowania przestrzennego.
Tereny wyszczególnione w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska posiadają różny dopuszczalny poziom hałasu, dlatego też wymagane jest dokonanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozróżnienia terenów, aby móc je skutecznie chronić. Natomiast, gdy dla danego obszaru nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, właściwy organ dokonuje kwalifikacji tego terenu z uwzględnieniem faktycznego jego zagospodarowania i wykorzystywania oraz wykorzystania terenów sąsiednich.
Nadto, jak stanowi art. 114 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu.
Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, iż decyzją wydaną w oparciu o art. 115a Prawa ochrony środowiska właściwy organ nie nakłada na zakład nowych obowiązków, lecz jedynie stwierdza, iż zakład w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem zakładu przekracza dopuszczalny poziom hałasu dla określonego terenu objętego prawną ochroną, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Organ stwierdza zatem pewien stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi, określone w powołanym rozporządzeniu dopuszczalne normy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem.
Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że dla terenu stanowiącego bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...] poz. [...]) zgodnie, z którym na wschód i na południe od granic terenu, na którym zlokalizowany jest ww. sklep, usytuowany jest obszar urbanistyczny oznaczony symbolem 12M/UA, przeznaczony pod mieszkalnictwo wielorodzinne oraz usługi nieuciążliwe i biura. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - etap II, zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) na północny wschód od granic terenu, na którym zlokalizowany jest sklep, po drugiej stronie Kanału [...], usytuowany jest obszar urbanistyczny oznaczony symbolem 1M/UA, przeznaczony pod mieszkalnictwo wielorodzinne z usługami towarzyszącymi.
Jednocześnie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...], torami kolei [...] (obszar [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) - etap I, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...]) na zachód od granic terenu, na którym zlokalizowany jest sklep, po drugiej stronie ul. [...] w [...] usytuowany jest obszar urbanistyczny oznaczony symbolem 3MW/U i 8MW/U przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną i usługi.
Zgodnie z tabelą 1 załącznika do ww. rozporządzenia z 2007 r. dopuszczalny poziom hałasu, powodowany przez źródła hałasu inne niż droga, linia kolejowa, linia elektroenergetyczna oraz starty, lądowania i przeloty statków powietrznych w odniesieniu do terenów mieszkalno-usługowych wynosi dla pory dnia – 55 dB, dla pory nocy - 45 dB. Jak już wyżej podano pomiary wykazały dla pory dnia LAeq D - 53,3 dB, natomiast w porze nocy LAeq N wyniósł 52,8 dB. Zatem za bezsporne Kolegium uznało, że zostały przekroczone dopuszczalne normy hałasu w porze nocnej.
Z uwagi na powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o zasadności wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 115a ust. 1, 3 i 5, art. 114 ust. 1 w zw. z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w odniesieniu do terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie interesu skarżącej;
art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien wydać decyzję reformatoryjną lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;
art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w związku z art. 115a Prawa ochrony środowiska poprzez skierowanie decyzji do skarżącej zamiast do właściciela, tj. [...] sp. j. z siedzibą w [...] zobowiązanego do utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym zgodnym m.in. z przepisami Prawa ochrony środowiska.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest jedynie najemcą lokalu użytkowego oraz urządzeń służących do prowadzenia działalności handlowej. Zdaniem skarżącej to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do utrzymania danego obiektu w należytym stanie technicznym, wynikającym także z obowiązków nałożonych przez przepisy Prawa ochrony środowiska. Wobec powyższego stwierdziła, iż obowiązek kontroli pomiaru hałasu i dostosowania urządzeń chłodniczych powinien zostać nałożony na właściciela budynku, który jednocześnie jest właścicielem urządzeń chłodniczych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 115a Prawa ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z ustępu 3 tego artykułu, wynika, że w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest zarazem ugruntowany pogląd, że wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z tym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (zob. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 6/10 oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12).
Stosownie do art. 112a pkt 2 Prawa ochrony środowiska przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) oraz LAeq N – równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00). W rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny zabudowy zagrodowej.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że sklep [...] usytuowany jest przy ul. [...] w [...] na obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej (funkcja terenu została prawidłowo ustalona w oparciu o obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego). Wielkość dopuszczalnego hałasu dla takiego rodzaju zabudowy, wynosi w porze dziennej 55 dB, a w porze nocy 45 dB.
Nie budzi również wątpliwości, że w toku przeprowadzonej kontroli pracownicy WIOŚ stwierdzili przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu emitowanego przez pracujące urządzenia chłodnicze ww. sklepu w porze nocnej.
Nie jest przy tym kwestionowane, że pomiary zostały wykonane przez podmiot wskazany w art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a w toku postępowania organy obu instancji dokonały analizy materiału dowodowego, w tym sprawdzenia, czy badania przeprowadzone przez organ ochrony środowiska zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i dla określonego terenu objętego ochroną prawną. Sąd podziela zatem stanowisko organów, co do tego, że pomiary hałasu niniejszej sprawie zostały dokonane przez organ wskazany w art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska dla terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Stanowisko organów w tym zakresie nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co stanowi o niezasadności zarzutów skargi w tej kwestii.
Sąd wskazuje, iż art. 115a Prawa ochrony środowiska stanowi odstępstwo od zasad dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem przewiduje możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W tym bowiem specyficznym postępowaniu dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Jest to dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i w związku z tym korzysta on z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi.
Wskazać też trzeba, że wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ma jedynie charakter deklaratoryjny, z uwagi na fakt, iż dopuszczalne poziomy hałasu obowiązują na danym terenie z mocy prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 115a Prawa ochrony środowiska ma bowiem na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, a to prowadzi do wniosku, że wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Zarazem niekwestionowane jest w orzecznictwie, że powołany przepis nie daje możliwości do orzekania w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie dowolnie wybranych pomiarów hałasu, korzystnych dla podmiotu emitującego hałas do środowiska.
Tym samym nawet gdyby okazało się, że kolejne pomiary nie wykazałyby przekroczenia norm, nie oznaczałoby to, że należy nie brać w ogóle pod uwagę wcześniejszego pomiaru, który takie przekroczenie wykazał (por. powołane wyżej wyroki NSA oraz wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12 i z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13).
Z tych względów, niezasadne okazały się zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stwierdzenia przekroczenia norm hałasu emitowanego do środowiska w wyniku prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w postaci sklepu. W tej sytuacji obowiązkiem organów było, w świetle art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wydanie orzeczenia w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu.
Odnosząc się do kwestii ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za właściwą eksploatację instalacji należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa ochrony środowiska eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest, z zastrzeżeniem art. 139, obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot. Powyższy przepis wprowadzona zatem w tym zakresie pewną gradację. Generalnie obowiązek właściwej eksploatacji instalacji oraz urządzenia spoczywa na ich właścicielu, w rozumieniu prawa cywilnego. Od tej zasady wprowadzono jednak dwa wyjątki:
- 1) w przypadku eksploatacji dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów na podstawie art. 139 Prawa ochrony środowiska obowiązek ten spoczywa na podmiotach zarządzających nimi;
- 2) jeżeli właściciel wykaże, że na podstawie tytułu prawnego władającym instalacją oraz urządzeniem jest inny podmiot.
Z powyższego przepisu wynika - wbrew zarzutom skargi - w sposób nie budzący wątpliwości, iż właściciel instalacji oraz urządzenia jest zwolniony z obowiązków wynikających z ustawy, jeżeli wykaże, iż inny podmiot włada tą instalacją oraz urządzeniem. Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżąca jest najemcą lokalu użytkowego, w którym prowadzi sklep, oraz instalacji i urządzeń służących do prowadzenia działalności handlowej (w tym pomieszczenia chłodni, lodówki oraz urządzeń chłodniczych). Skoro zatem władającym instalacją oraz urządzeniami chłodniczymi jest strona skarżąca to zasadnie organy obu instancji uczyniły ją adresatem zaskarżonych decyzji, co czyni ją, w myśl art. 138 Prawa ochrony środowiska, podmiotem zobowiązanym do eksploatacji instalacji i urządzeń chłodniczych zgodnie z wymogami ochrony środowiska, a w konsekwencji podmiotem, do którego odnosi się art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zobowiązanym do nieprzekraczania dopuszczalnych norm poziomu hałasu.
Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.