Uzasadnienie
Uzasadni En I E
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko składowiska odpadów "Z." poprzez zabezpieczenie hałdy odpadów przed podmyciem przy wystąpieniu wielkiej wody na rzece B. oraz ograniczania przesiąkania wód deszczowych przez warstwy odpadów do wód powierzchniowych i podziemnych.
Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda [...] zobowiązał w pkt I spółkę E. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., zwaną dalej "skarżącą", zarządzającą nieruchomością o zwyczajowej nazwie wysypisko "Z.", obejmującą działkę o numerze ewidencyjnym [...] do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez zabezpieczenie zgromadzonej hałdy odpadów przed podmyciem przy wystąpieniu wielkiej wody w rzece B., ograniczenie przesiąkania wód deszczowych przez warstwy odpadów do wód powierzchniowych i podziemnych i wykonanie urządzeń i prac wyszczególnionych w ppkt 1-4, w pkt II ustalił termin wykonania obowiązków określonych w pkt I.1, I.3 decyzji do dnia [...] września 2009 r., natomiast obowiązku określonego w pkt I.4 decyzji do dnia [...] września 2010 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Środowiska utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy.
Pismem datowanym na [...] grudnia 2008 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na niewykonalność tychże decyzji. Niewykonalność ta wynika z faktu, że prace do których skarżąca została zobowiązana nie zostały wyspecyfikowane i nie przewidziano terminów, w których należy uzyskać pozwolenie od organów administracji techniczno - budowlanej. Decyzja jest niewykonalną, albowiem zarządzający nieruchomością nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na wykonanie obowiązków przewidzianych decyzją.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r.
Skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając własne stanowisko, Minister wskazał, że podnoszona przez skarżącą kwestia niewykonalności decyzji, wynikająca z braku wyspecyfikowania prac i wskazania terminu, w którym skarżąca powinna uzyskać stosowne pozwolenia organów architektoniczno - budowlanych, była już podnoszona przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., skierowanym do Ministra i została w decyzji odwoławczej zanalizowana. Dokonując tej analizy ponownie, Minister podtrzymał stanowisko, że podnoszona przez skarżącą okoliczność nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej w postaci niewykonalności decyzji, podobnie jak i nie mogą co do zasady przesądzać o występowaniu takiej niewykonalności względy ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji. W ocenie Ministra kwestionowane przez skarżącą decyzje nie są dotknięte jakąkolwiek wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.
W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] października 2009 r. skarżąca podtrzymała zarzut wystąpienia niewykonalności decyzji oraz wskazała, że Minister nie odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem organem właściwym w sprawie robót koniecznych właściwy był organ działający na podstawie przepisów ochrony środowiska, choć orzekał o materii zastrzeżonej dla organów orzekających na podstawie przepisów prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art.107§3k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.- zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zgodnie z §2 cytowanego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a.
Nie jest zatem tak, że wnioskowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym (w niniejszej sprawie takimi decyzjami są decyzje Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r.) ma doprowadzić do ponownego wszechstronnego rozpatrzenia (tym razem nie przez organ orzekający w postępowaniu zwyczajnym a przez organ nadzorczy) materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym pod kątem tego, czy spełnione zostały przesłanki do nałożenia na stronę praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wymeldowującej z lokalu nie ma zatem na celu powtarzania postępowania zwyczajnego, tj. kompleksowego badania czy też uzupełniania materiału dowodowego w celu ustalania, czy przesłanki do wymeldowania wystąpiły, czy też nie. Postępowanie to ma na celu wyłącznie zbadanie, czy przy wydawaniu decyzji nie dopuszczono się uchybień, o których mowa w art.156§1 k.p.a.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nałożyła na skarżącą określone obowiązki, wyznaczając na ich wykonanie termin [...] września 2009 r. i [...] września 2010 r.
Decyzje te wydane zostały na podstawie art. 362 ust.1 pkt 1 i ust.2 p.o.ś.
W dacie wydawania kwestionowanych decyzji przepis ten stanowił, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
- 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
- 2. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:
- 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;
- 2) termin wykonania obowiązku.
Z ustępu drugiego cytowanego przepisu wynika wprost, że organ orzekający w tym trybie został przez ustawodawcę upoważniony do nakładania na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków, mających na celu spowodowanie ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Upoważnienie to sformułowane zostało nie w sposób kazuistyczny a ogólny, co oznacza, że przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia tych obowiązków organ dysponuje znacznym zakresem uznania administracyjnego.
Korzystając ze wskazanego wyżej upoważnienia organ zobowiązał skarżącą do wykonania szeregu prac, tj.: do wykonania ścianki szczelnej stalowej lub PVC, rowów opaskowych, drenażu i rowów opaskowych, uszczelnienia terenu hałdy oraz wykonania wierzchniej warstwy ziemnej.
Zważywszy na wskazany wcześniej zakres kompetencji przyznany organowi orzekającemu na podstawie art.362 p.o.ś., brak jest podstaw do uznania, że ustalenie obowiązków, o których mowa w decyzji Wojewody nastąpiło bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Brak również podstaw do uznania, że decyzja jest w tym zakresie niewykonalna z uwagi na zbyt krótkie terminy wykonania zobowiązań w sytuacji, gdy terminy te wyznaczono w perspektywie kilkuletniej.
W nawiązaniu to uwag poczynionych na wstępie należy zauważyć, że kwestionowanie ewentualnych niekwalifikowanych uchybień Wojewody było dopuszczalne w trybie zwyczajnym, tj. poprzez wniesienie odwołania do Ministra Środowiska. Skarżąca wprawdzie skorzystała z tej możliwości, niemniej nie wniosła w sposób prawnie skuteczny skargi na decyzję odwoławczą do sądu administracyjnego (z akt sprawy wynika, że skarga taka została wniesiona po terminie i z tego powodu odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/08). Braku tego nie mogło zrekompensować wszczęcie przez skarżącą postępowania nadzorczego, albowiem postępowanie to dotyczy wyłącznie wad o charakterze kwalifikowanym, których w decyzji Wojewody i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra nie ma.
O ile skarżąca widzi potrzebę przedłużenia terminów wskazanych w decyzji, winna rozważyć ewentualność wnioskowania o jej zmianę w trybie art.155 k.p.a.
Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.