Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lutego 2010 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2010 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę stacji auto -gazu polegającą na montażu dwóch zbiorników na paliwa płynne i dwóch odmierzaczy paliw oraz rozbudowę budynku pawilonu obsługi ze sklepem polegającą na wykonaniu klatki schodowej i nadbudowie dwóch kondygnacji z przeznaczeniem ich na pomieszczenia socjalne, biurowe i pokoje noclegowe dla kierowców - na działce nr [...] w m. G., przy drodze krajowej nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd. Skoro projekt omawianej decyzji przewidywał obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji za pomocą zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), a na lokalizację tego zjazdu strona już wcześniej uzyskała zezwolenie zarządcy ww. drogi (decyzja z [...] grudnia 2007 r.), to brak było przeciwwskazań do uzgodnienia projektu tej decyzji.
Odnosząc się z kolei do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia, organ wyjaśnił, iż unormowanie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a. nie przewiduje uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, lecz uchylenie postanowienia w części albo w całości (pkt 2), jeżeli rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, albo utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia (pkt 1) w razie stwierdzenia zgodności rozstrzygnięcia z prawem. Rozstrzygnięcie uchylające zaskarżone postanowienie w 1
Sygn. akt IV SA/Wa 573/10 części dotyczącej uzasadnienia nie mieści się w ramach przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., dlatego jest niedopuszczalne. Jeśli zatem przyjąć założenie, że uzasadnienie postanowienia z [...] stycznia 2010 r. zawierało niepotrzebne zapisy, które jednak nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych, bo nie były rozstrzygnięciem, to w wyniku rozpatrzenia wniosku z 18 stycznia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), z którym strona zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ ten nie miał możliwości uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zakwestionowanego fragmentu uzasadnienia, obowiązany był zaś utrzymać w mocy to postanowienie, skoro jego rozstrzygnięcie było zgodne z prawem.
R. O. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego uzasadnienia, tj. uchylenia zawartego w uzasadnieniu zdania "Mając na uwadze powyższe strona winna rozważyć opłacalność rozbudowy przedmiotowej stacji auto - gazu, bo w przypadku przebudowy drogi krajowej, której termin nie jest jeszcze znany, ww. inwestycja zostanie zlikwidowana".
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż ww. zapis wprawdzie nie jest związany bezpośrednio z wnioskiem o uzgodnienie inwestycji, którą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniła, lecz zdaniem skarżącego stwarza furtkę do ewentualnych działań w kierunku likwidacji inwestycji na działce skarżącego nr [...] położonej w G. przy ulicy [...]. Działanie organu, w ocenie skarżącego, jest nieuprawnione i zmierza do uniemożliwienia skarżącemu rozpoczęcia działalności w Giżycku. Sporny zapis narusza więc art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ustawodawca w k.p.a. nie dopuścił możliwości straszenia petenta zdarzeniami, które mogą powstać w przyszłości, iż zlikwiduje interes skarżącemu. Takie działanie organu jest nadużyciem prawa i jest niekonstytucyjne, bowiem narusza art. 22 Konstytucji RP.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę -wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż żądanie skargi pokrywa się z zarzutem przedstawionym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu podał już motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie miał możliwości uchylenia zakwestionowanego zdania zawartego w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2010 r. 2
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania skarżonego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sąd nie dopatrzył się bowiem w zaskarżonym postanowieniu naruszenia zastosowanych przez organ przepisów prawa.
Zauważyć należy, iż skarżący nie kwestionował postanowienia w całości, w tym i w zakresie rozstrzygnięcia, tylko przez cały tok sprawy dążył jedynie do wyeliminowania fragmentu uzasadnienia zawartego w postanowieniu z [...] stycznia 201 Or. W tym względzie należy zgodzić się z organem, iż uchylenie postanowienia w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia nie mieści się w zakresie regulacji art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. Zatem w sytuacji gdy rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, to uchylenie danego aktu administracyjnego tylko z powodu nieakceptowania przez stronę jakiegoś fragmentu jego uzasadnienia jest pod względem prawnym nieuprawnione.
Zgodnie z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. organ może m. in. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, albo uchylić w części bądź w całości i w tym zakresie orzec co do istoty, uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niemniej jednak takiej treści orzeczenia pociągają za sobą utrzymanie w mocy bądź wyeliminowanie całego lub części postanowienia, czyli rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem, które są częściami składowymi - stosownie do art. 124 k.p.a. - postanowienia. Przy tym najważniejszym elementem składowym postanowienia organu administracji publicznej jest rozstrzygnięcie. Zatem, jeżeli organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, pozytywne dla skarżącego, nie 3
Sygn. akt IV SA/Wa 573/10 można uchylić postanowienia, obejmując tym uchyleniem jedynie fragment jego uzasadnienia. Poza tym należy powtórzyć za organem odwoławczym, iż nawet gdy uzasadnienie postanowienia zawiera niepotrzebne, błędne zapisy, z racji tego, iż nie stanowią one rozstrzygnięcia, nie mogą wywołać skutków prawnych.
Z kolei Sąd może skargę uwzględnić przez: uchylenie, stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa - orzekając zawsze o takim wzruszeniu aktu w całości albo w części, bądź skargę oddalić (art. 145 i art. 151 P.p.s.a.). Sąd, dysponując wyłącznie uprawnieniami kasacyjnymi, nie może zmienić aktu administracyjnego w całości albo w części, nie jest również władny zmienić uzasadnienia zaskarżonego aktu ani uchylić jego fragmentu (patrz: wyrok NSA z 10.12.2004 r., sygn. akt GSK 775/04, publ. Lex nr 177365). Uchylenie części uzasadnienia decyzji czy postanowienia po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd - jaki zadaniem skarżącego miał miejsce w sprawie - przez niezamieszczenie w uzasadnieniu wydanego ponownie postanowienia niepożądanej argumentacji, rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W praktyce orzeczniczej występują więc sytuacje, w których z racji prawidłowości rozstrzygnięcia a błędnego uzasadnienia, nie dochodzi do wyeliminowania z obrotu prawnego danego aktu administracyjnego.
Nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Organ działał w ramach art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ poinformował więc skarżącego w swoim rozstrzygnięciu o tym, iż opracowywane są dwa warianty przebudowy drogi krajowej nr [...], uwzględniające budowę drogi dwujezdniowej wraz z budową drogi serwisowej projektowanej wzdłuż drogi krajowej na terenie działki nr [...]. W związku z tą informacją, organ zawarł uwagę (fragment uzasadnienia, który kwestionuje skarżący), iż strona winna rozważyć opłacalność rozbudowy przedmiotowej stacji auto - gazu, bo w przypadku przebudowy drogi krajowej, której termin realizacji nie jest jeszcze znany, nie można wykluczyć potrzeby likwidacji inwestycji skarżącego. Uwaga ta została więc poczyniona przez organ w interesie 4
Sygn. akt IV SA/Wa 573/10 skarżącego, albowiem organ zgodnie z intencją skarżącego uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, ale i podzielił się ze skarżącym wiedzą na temat planów związanych z przebudową drogi krajowej nr [...]. Organ w tej sytuacji dał skarżącemu możliwość rozważenia rozbudowy posiadanej stacji auto - gazu. Natomiast z uwagi na zgodność planowanej inwestycji z materialnymi przepisami prawa administracyjnego regulującymi kwestie objęte zakresem przedmiotowego uzgodnienia, z racji trwania prac nad przebudową drogi krajowej nr [...], etapu opracowywania wariantów i nieznanego terminu ich realizacji, Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad (jako zarządca drogi krajowej nr [...]) nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego w swoim pozytywnym dla skarżącego rozstrzygnięciu zawarł sporną informację. Takie działanie organu - w ocenie Sądu - nie narusza przepisów prawa procesowego, mieści się w granicach obowiązków organu jakie nakłada na niego art. 9 k.p.a. W chwili obecnej planowana przez skarżącego inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez zarządcę drogi krajowej nr [...], zatem dalsze jej losy zależą od uzyskania stosownych decyzji administracyjnych dających prawo do jej realizacji, zaś faktyczna realizacja od decyzji skarżącego.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem skargę jako nieuzasadnioną - na podstawie art. 151 P.p.s.a. -oddalono.