Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 106 § 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie, działającego z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] lipca 2005r., którym odmówiono uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na odbudowie zabudowy zagrodowej - budowa budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym i budynku gospodarczego z przeznaczeniem pomieszczeń na narzędzia, maszyny rolnicze oraz dwa stanowiska garażowe, przewidziane do realizacji na działce nr geod. [...] obręb [...] gmina W., na terenie [...] Parku Krajobrazowego.
Z wnioskiem o realizację w/w zamierzenia inwestycyjnego wystąpiła D. S. w dniu [...] kwietnia 2005r.
Wójt Gminy W. pismem z dnia [...] czerwca 2005r. zwrócił się do działającego z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 stawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r., działający z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzki Konserwator Przyrody odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji wskazując, iż jest ona sprzeczna z ustaleniami planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego określonymi w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego /Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]/.
Na postanowienie to zażalenie wniosła D. S. Minister Środowiska w toku postępowania odwoławczego powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego. Opinia tego organu nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego.
Wobec powyższego zadaniem organu opiniującego w niniejszej sprawie było wyrażanie opinii, czy w kontekście obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego wymagań związanych z ochroną przyrody dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji.
Natomiast zadaniem organu opiniującego w niniejszej sprawie nie może być ocena zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z wymogami dotyczącymi obszarów Natura 2000, gdyż ocena taka może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego po nowelizacji ustawy z dnia 27 kwietnia 1991r. Prawo ochrony środowiska / Dz. U. z 2005r. Nr 113, poz. 954 / od dnia 28 lipca 2005r.
Organ opiniujący nie może również w ramach swoich kompetencji dokonywać oceny zgodności planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego z przepisami ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody.
Biorąc pod uwagę powyższe ograniczenia, organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że planowana inwestycja znajduje się w strefie ochronnej Jeziora [...]. Zgodnie z art. 27 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego, w strefie ochronnej wokół jezior obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk, co uzasadnia odmowę uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.
Z postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2006r. niezgodziła się D. S. i wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie artykułu l Protokołu Nr l Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, naruszenie zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji prawa do własności oraz art. 8, art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 kpa. Skarżąca podniosła, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym organy uzgadniały już w zakresie ochrony przyrody warunki inwestycji planowanej przez tego samego inwestora w obrębie tej samej działki. Wskazała również, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego, który to przepis jest niezgodny z art. 13 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody.
Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /.
Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /.
Podstawą uzgodnienia są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. /.
Ustawa o ochronie przyrody stanowi, że jedną z form ochrony przyrody są parki krajobrazowe / art. 6 ust. 1 pkt 3 /. W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone różne zakazy, w tym m. in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 18 ust. l w/w ustawy dla parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Dla parku krajobrazowego plan ochrony ustanawia w drodze rozporządzenia wojewoda /art. 19 ust. 6 /.
Inwestycja będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego planowana jest na obszarze nieruchomości położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Dla Parku tego obowiązuje plan ochrony ustanowiony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 13 a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Art. 157 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy.
Zgodnie z art. 13 b ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody plany ochrony dla parków krajobrazowych sporządza się z uwzględnieniem:
- 1) charakterystyki i diagnozy (oceny) stanu przyrody,
- 2) identyfikacji i oceny zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych,
- 3) charakterystyki i oceny uwarunkowań społecznych i gospodarczych,
- 4) analizy skuteczności dotychczasowych sposobów ochrony,
- 5) charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto zgodnie z art. 13 b ust. 3 cyt. wyżej ustawy plany ochrony dla parku krajobrazowego zawierają w szczególności:
- 1) cele ochrony z uwzględnieniem przyrodniczych, społecznych i gospodarczych uwarunkowań ich realizacji,
- 2) obszary działań ochronnych,
- 3) zakres prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu obszarów wymienionych w pkt 2,
- 4) sposoby eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody,
- 5) obszary i sposoby ich udostępniania dla celów naukowych, dydaktycznych, edukacyjnych, turystycznych i rekreacyjnych oraz dla innych form gospodarowania,
- 6) ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
Na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. został wydany akt wykonawczy tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego / Dz. U. Nr 55, poz. 497 /, które obowiązywało do dnia 14 czerwca 2005r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody / Dz. U. Nr 94, poz. 794 /.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r. określając zasady sporządzania planu ochrony dla parku krajobrazowego w § 3 przewiduje, że plan ochrony zawiera opis:
- 1) sposobów użytkowania gleb,
- 2) zagadnień gospodarki wodno-ściekowej, regulacji stosunków wodnych i użytkowania ekosystemów wodnych,
- 3) sposobów ochrony ekosystemów leśnych przed szkodliwym działaniem czynników antropogenicznych,
- 4) sposobów ochrony lądowych ekosystemów nieleśnych,
- 5) sposobów ochrony gatunków zwierząt dziko występujących oraz ich siedlisk, z wyszczególnieniem sposobów ochrony, restytucji oraz regulacji liczebności populacji tych gatunków,
- 6) sposobów ochrony gatunków roślin dziko występujących oraz ich siedlisk, z wyszczególnieniem sposobów ochrony oraz restytucji,
- 7) utrzymania lub przywracania utraconych wartości kulturowych,
- 8) ochrony walorów krajobrazowych, w szczególności widokowych i przyrodniczo-kraj obrazowych,
- 9) ustaleń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w zakresie:
a). gospodarki wodno-ściekowej, b). kształtowania bilansu wodnego na obszarze parku krajobrazowego, c). propozycji eliminacji lub ograniczania źródeł zagrożeń dla środowiska, d). propozycji wskazań odpowiedniego działania dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, e). propozycji wskazań terenów zdegradowanych do rekultywacji i odtwarzania ekosystemów, f). propozycji zagospodarowania terenów zielem i zadrzewień, g). propozycji wskazań gruntów do zalesień, h). propozycji wskazań miejsc lokalizacji obiektów infrastruktury turystycznej i edukacyjnej.
Powyższy zapis zawiera przedmiotowy zakres zagadnień, jakie mogą znaleźć uregulowanie w planie ochrony parku krajobrazowego.
W oparciu o upoważnienie ustawowe i zasady sporządzania planu ochrony dla parku krajobrazowego Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2003r. wydał rozporządzenie Nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego znajduje się działka nr geod. [...] objęta wnioskiem inwestora z dnia [...] kwietnia 2005r. Zgodnie z zapisem tego planu obszar [...] Parku Krajobrazowego został podzielony na obszary ochronne. Jednym z takich obszarów są strefy ochronne wokół jezior - § 20 pkt 5. W zagospodarowaniu strefy ochronnej wokół jezior obowiązuj ą pewne ustalenia, w tym m. in. zgodnie z zapisem § 27 ust. 3 pkt 1 planu zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk.
Powyższy zapis planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego zawarty w § 27 ust. 3 pkt 1 stanowił podstawę odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia [...] kwietnia 2005r.
Należy przeanalizować, czy zapis tego planu zawarty w § 27 ust. 3 pkt 1 mógł być podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. w art. 13 b ust. 1 wskazuje, co powinien uwzględniać plan ochrony dla parków krajobrazowych, a w art. 13 b ust. 3 wskazuje, co w szczególności powinno znaleźć się w planie ochrony dla parków krajobrazowych a ponadto Minister Środowiska określając w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego uwzględni formy ochrony przyrody, charakterystykę ekosystemów oraz dopuszczalne sposoby gospodarczego korzystania z zasobów przyrody w parkach krajobrazowych kierując się potrzebą ochrony różnorodności biologicznej / art. 13b ust. 4 /.
Zakres opisów poszczególnych zagadnień, jakie powinny znaleźć się w planie ochrony dla parku krajobrazowego został szczegółowo sprecyzowany w §3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego.
W oparciu o powyższe akty prawne zostało wydane przez Wojewodę [...] rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego. Z upoważnienia ustawowego w planie tym mogły się znaleźć zagadnienia wyszczególnione w art. 13 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Natomiast zapis zawarty w § 27 ust. 3 pkt 1 planu ochrony Parku dot. ustaleń w zagospodarowaniu strefy ochronnej wokół jezior w postaci zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk wykracza poza ustawowe upoważnienie. W tej sytuacji należy uznać, że zapis § 27 ust. 3 pkt 1 planu ochrony Parku jako ustalenie w zagospodarowaniu strefy ochronnej wokół jezior zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Ponadto należy stwierdzić, że zapis ten w sposób istotny ogranicza prawo własności, które to prawo gwarantowane jest każdemu Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej - art. 64 ust.
1. Może być ono ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności wynikające z zapisu § 27 ust. 3 pkt 1 planu ochrony Parku nie wynika z ustawy a jedynie z aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r., czym narusza zapis art.64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności zawarte w tym zapisie planu /zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk/ jest tak daleko idące, że narusza istotę tego prawa, czego zabrania Konstytucja RP, stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej - art. 8 ust. 1 i 2.
Skoro przepis prawa został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i jednocześnie jego treść narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa, to nie może być on podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Organ ponownie dokonując uzgodnienia planowanej inwestycji oprze się na przepisach ustawowych i pominie te przepisy prawa miejscowego, które naruszaj ą zasady ustawowe. W szczególności rozważy możliwość zastosowania §3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 kwietnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania projektu planu ochrony dla parku krajobrazowego.
W oparciu o powyższe akty prawne zostało wydane przez Wojewodę [...] rozporządzenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego. Z upoważnienia ustawowego w planie tym mogły się znaleźć zagadnienia wyszczególnione w art. 13 b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Natomiast zapis zawarty w § 27 ust. 3 pkt 1 planu ochrony Parku dot. ustaleń w zagospodarowaniu strefy ochronnej wokół jezior w postaci zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk wykracza poza ustawowe upoważnienie. W tej sytuacji należy uznać, że zapis § 27 ust. 3 pkt 1 planu ochrony Parku jako ustalenie w zagospodarowaniu strefy ochronnej wokół jezior zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Ponadto należy stwierdzić, że zapis ten w sposób istotny ogranicza prawo własności, które to prawo gwarantowane jest każdemu Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej - art. 64 ust.
1. Może być ono ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności wynikające z zapisu § 27 ust. 3 pkt 1 planu ochrony Parku nie wynika z ustawy a jedynie z aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r., czym narusza zapis art.64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności zawarte w tym zapisie planu /zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk/ jest tak daleko idące, że narusza istotę tego prawa, czego zabrania Konstytucja RP, stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej - art. 8 ust. 1 i 2.
Skoro przepis prawa został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i jednocześnie jego treść narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa, to nie może być on podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Organ ponownie dokonując uzgodnienia planowanej inwestycji oprze się na przepisach ustawowych i pominie te przepisy prawa miejscowego, które naruszają zasady ustawowe. W szczególności rozważy możliwość zastosowania art. 17 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody i dokona oceny, czy planowana inwestycja jest budową nowego obiektu.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.