Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. S.. w Warszawie (dalej: Inwestor, Skarżąca) zwróciła się do Prezydenta [...] – Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku frontowego na funkcję usługową (hotel), rozbiórce oficyn i budowie w ich miejscu budynków usługowych (hotel) oraz budowie trzech kondygnacji podziemnych o funkcji usługowej – gastronomia i garaż (dalej: Inwestycja). Inwestycję zlokalizowano pod adresem ul. [...], dz. Nr ew. [...] w obrębie [...].
Postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 96 ust. 2 i art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm.), § 2 pkt 2 lit. b porozumienia z 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartego między Wojewodą Mazowieckim a miastem stołecznym Warszawą (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138 z 13 czerwca 2005 r. poz. 4314) wraz z aneksami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.) i art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) Prezydent [...], zastępowany przez [...] Konserwatora Zabytków, odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji.
Zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na powyższe postanowienie wniosła D.. w [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. i art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia.
W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wszczęła S. w [...], reprezentowana przez J. G.. Natomiast zażalenie zostało wniesione przez D. w W., podmiot niewystępujący wcześniej w sprawie i niebędący inwestorem. Zażalenie wniesione przez nieuprawniony podmiot należało zatem uznać za niedopuszczalne.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez Ministra czynności faktycznych lub materialno-technicznych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie wezwania Inwestora do wzięcia udziału w podejmowanych czynnościach i złożenia wyjaśnień, przez co przyjęto, że zażalenie na postanowienie z [...] października 2016 r. zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, podczas gdy z akt sprawy wynika, że Skarżąca i spółka D. są podmiotami powiązanymi i spółka D. jest inwestorem zastępczym;
- b) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Ministra należytego i wyczerpującego poinformowania Inwestora o możliwości udowodnienia faktu występowania D.. w sprawie w charakterze inwestora zastępczego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony skutku w postaci stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia;
- c) art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania Skarżącej do udziału w podejmowanych czynnościach procesowych lub złożenia wyjaśnień w kwestii występowania w D. charakterze inwestora Inwestycji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że spółka ta jest podmiotem powiązanym z Inwestorem.
Do skargi załączona została poświadczona za zgodność z oryginałem kopia umowy zawartej pomiędzy Skarżącą a D. z dnia [...].04.2016r., dotyczącej wykonania przedmiotu zamówienia w postaci opracowania dokumentacji, złożenia wniosku i uzyskania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że przedstawione w zarzutach skargi zaniechania Ministra spowodowały błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że D. nie posiada legitymacji do występowania w toczącym się postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2016 r., stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez D. zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. podmiotem właściwym do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia treści decyzji jest inwestor danego przedsięwzięcia. Jednocześnie powołano się na treść art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ II instancji przyjął w niniejszej sprawie, że D. nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z zażaleniem, albowiem nie był inwestorem wszczynającym przedmiotowe postępowanie. Tym inwestorem była wnosząca skargę S. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przejawiającego się w niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i ustaleniu legitymacji podmiotu wnoszącego zażalenie w toczącym się postępowaniu. Sąd podziela ten zarzut. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyła Skarżąca, reprezentowana przez J. G. Na wniosku z [...] czerwca 2016 r. jest adnotacja, iż architekt ten występuje także jako przedstawiciel D. Organ I instancji w toku postępowania nie kwestionował w żaden sposób tej okoliczności, informacja ta znajduje się w kilku dokumentach w aktach sprawy. W tej sytuacji, przy wniesieniu przez D. zażalenia na wydane [...] października 2016 r. postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, zastępującego Prezydenta [...], istotnie mogła pojawić się wątpliwość co do legitymacji tejże spółki do występowania w sprawie.
Jednakże w ocenie Sądu, skoro pojawiły się wątpliwości co do kwestii legitymacji D., organ mógł wezwać spółkę, bądź też inwestora S. do wyjaśnienia powyższych okoliczności. Dopiero w przypadku braku wykazania przez wnoszącą zażalenie spółkę jej legitymacji do udziału w postępowaniu zażaleniowym, uzasadnionym było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Samo wykazanie mogło nastąpić choćby poprzez przesłanie organowi umowy zawartej pomiędzy Skarżącą a spółką wnoszącą zażalenie, zawierającej zobowiązanie m. in. do uzyskania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, a także upoważnienie do reprezentowania Skarżącej przez D. przed urzędami.
W tym miejscu należy zauważyć, że przedstawienie niniejszej umowy wraz z wniesionym zażaleniem na postanowienie z [...] października 2016 r. rozwiałoby wszelkie wątpliwości i pozwoliło na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Niezrozumiałym dla Sądu jest postępowanie spółki przejawiające się pominięciem dołączenia tego dokumentu do zażalenia, a przedstawienie go dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, co znacząco przyczyniło się do zaistnienia obecnej sytuacji procesowej.
Stąd za niezasadne Sąd uznaje zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a. dotyczące braku poinformowania S. o możliwości udowodnienia faktu występowania D. jako inwestora zastępczego, jak również braku wezwania Skarżącej do udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień. O ile można uznać, że organ administracji nie dopełnił swoich obowiązków dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie kręgu uczestników postępowania odwoławczego, o tyle wykonanie przez Ministra wskazanych w skardze czynności byłoby przejawem nadmiernego uprzywilejowania – a de facto wyręczania – strony postępowania w dokonywaniu czynności, do których sama jest zobowiązana i stanowiłoby naruszenie wyrażonej obecnie w art. 8 § 1 k.p.a. zasady bezstronności organów administracji.
Wobec obecnej sprzeczności treści zaskarżonego rozstrzygnięcia z zaistniałym stanem faktycznym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił postanowienie Ministra z [...] grudnia 2016 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji podejmie czynności zmierzające do ustalenia legitymacji podmiotu wnoszącego zażalenie do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a następnie podejmie dalsze stosowne czynności w sprawie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a. nakazując zwrot kwoty 100 zł. opłaty od skargi, kwoty 17 zł. opłaty od pełnomocnictwa oraz 480 zł. stawki wynagrodzenia adwokata występującego w sprawie na podstawie par. 14 ust. 1 pkt. 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.