Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...]– zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z.- Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Z. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Z. wystąpiła do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. o wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej gruntów leśnych o powierzchni. [...] ha (działki nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...]) będących własnością Skarbu Państwa (w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa L.), albowiem grunty te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod modernizację drogi powiatowej nr [...] na odcinku B. –D.
Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji wskazanych we wniosku gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie organ wyjaśnił, że należności, opłata roczna i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrób drzewostanu ustalone zostaną odrębną decyzją z uwzględnieniem dnia faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej.
Dnia [...] maja 2006 r. pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa – Lasami Państwowymi (nadleśnictwem L.) została zawarta umowa o przeniesienie zarządu, której przedmiotem były w/w nieruchomości. Zarząd nieruchomości został przekazany nieodpłatnie na podstawie przepisu art. 38 c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. orzeczono wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego dla skarżącego w stosunku do w/w nieruchomości.
Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych – Oddział w Z., pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowała Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z., iż w dniu [...] lipca 2006 r. dokonała faktycznego wyłączenia w/w gruntów leśnych z produkcji. Jednocześnie podkreśliła, że od dnia [...] sierpnia 2010 r. wygasł trwały zarząd ustanowionego na jej rzecz na przedmiotowych nieruchomościach.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. ustalił dla gruntów leśnych o powierzchni [...]ha wyłączonych z produkcji leśnej na mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. z dnia [...] stycznia 2006 r., należność za trwałe wyłączenie z produkcji, opłatę roczną (za lata 2007 – 2011 r., odpowiednio w wysokości: 16 496,44 zł., 18 172,00 zł., 18 819,76 zł., 16 846,85 zł., 19081,34 zł.) oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu w wysokości 7 115,94 zł. Do uiszczenia tych należności zobowiązał GDDKiA.
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że zarządcą gruntów jest obecnie Zarząd Powiatu w [...]. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat przeszedł w momencie zbycia nieruchomości (wygaśnięcia zarządu) na nabywcę tj. Starostę [...].
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że skoro podmiotem, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji była GDDKiA, to uznać należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że jest ona zobowiązana do uiszczenia opłat rocznych. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem – wbrew oczekiwaniu strony skarżącej - do zbycia nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i obowiązek zapłaty opłat rocznych nie przeszedł na inny podmiot. "Zbycie gruntów" o którym mowa w tym przepisie to przeniesie ich własności na podstawie przepisów kodeku cywilnego (art. 155 i nast.), a więc na mocy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego, zawartej w formie aktu notarialnego. W tej sytuacji decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wygaśnięciu zarządu na nieruchomościach nie stanowi podstawy do zmiany osoby obowiązanej do uiszczania opłat rocznych, tym bardziej, że zobowiązała się do tego, na mocy porozumienia z dnia 4 lipca 2005 r. zawartego ze Starostwem Powiatowym w [...]. sama strona skarżąca.
Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Z., zaskarżając tę decyzję w całości i domagając się jej uchylenia.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: art. 12 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię pojęcia "zbycie gruntów", a w konsekwencji niezastosowanie wskazanego przepisu. W ocenie strony skarżącej dokonując wykładni terminu "zbycie gruntów" należy posłużyć się regułami wykładni celowościowej. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, jako utratę tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej wyłączonej z produkcji.
Generalny Dyrektor Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych umożliwia przeniesienie na nabywcę gruntów wyłączonych z produkcji wyłącznie opłat rocznych. Przepis ten nie dotyczy należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji i jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, które zawsze obciążają osobę, która dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
W piśmie z dnia [...]marca 2012 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił pełnomocnik uczestnika postępowania (Starosty [...]). W jego ocenie decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2011 r. nie narusza prawa. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie w dniu [...] marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo procesowe zatytułowane "uzupełnienie skargi" W piśmie tym rozszerzył zarzuty skargi – zaskarżonej decyzji zarzucił ponadto naruszenie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego niezastosowanie, tj. niepomniejszenie ustalonej należności o wartość gruntu. Zdaniem strony skarżącej organy administracyjne zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego (powołania biegłego) w celu ustalenia wartości rynkowej gruntu wyłączonego z produkcji leśnej. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził jednocześnie, że z porozumienia zawartego między Starostą a GDDKiA Oddział w Z. nie wynika, iż skarżący zobowiązał się do ponoszenia kosztów związanych z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Usunięcie z obrotu prawnego postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował
Skarga jest nieuzasadniona.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającą należność za trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, opłatę roczną (za lata 2007 - 2011) oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Decyzja kierowana jest do GDDKiA, przy czym niesporną okolicznością jest, iż wyłączenia z produkcji dokonał skarżący (GDDKiA) będący wówczas (do sierpnia 2010 r.) trwałym zarządcą tych gruntów.
Zatem przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy skarżący – GDDKiA – Odział w Z.– jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia 1) jednorazowej należności tj. opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy), 2) opłat rocznych tj. opłat z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub m3 drewna (art. 4 pkt 13), 3) jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu za wyłączenie gruntów o powierzchni [...] ha, stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], będące wówczas własnością Skarbu Państwa (w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa L.) z produkcji leśnej.
W niniejszej sprawie decyzję zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, będących własnością Skarbu Państwa (Nadleśnictwa L.), na wniosek skarżącej, wydano na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tą regulacją, wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może wystąpić po wydaniu decyzji. W decyzji tej określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a). Wydanie decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 tej ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest zobowiązana uiścić należność, opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Należność za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji, uiszcza się tylko raz - w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja (zezwalająca na wycięcie gruntów) stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy). Nie ma więc znaczenia, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji tj. rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu.. Natomiast opłaty roczne, zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy płaci się raz w roku za dany rok w terminie do 30 czerwca tego roku (w niniejszej sprawie przez 10 lat). W myśl art. 12 ust. 4 ustawy w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.
Zatem obowiązek uiszczenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu ciąży z mocy prawa na osobie, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Jego aktualizacja następuje w momencie faktycznego wyłączenia. Zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych (i tylko tych opłat) zachodzi w przypadku zbycia gruntów wyłączonych z produkcji. Wówczas obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę.
Zdaniem skarżącego, opłaty roczne za wyłączenie gruntów z produkcji, przeszły z mocy prawa na Starostwo Powiatowe na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy. Interpretując ten przepis skarżący wywiódł, że "zbycie" o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.).
Sąd stwierdza, że nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem.
Interpretacja przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonana na gruncie doktryny (por. LEX - Tezy z piśmiennictwa do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: L. Klat-Wertelecka; Zmiana osoby zobowiązanej do uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej - Teza 1 i 2; wyjaśnienia NZS.2005/4/48, M. Kotulski; Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle wybranej problematyki ustawy o drogach publicznych - Teza 7 i 8, artykuł CASUS/2006/3/38, R. Sztyk; Obrót nieruchomościami w świetle prawa o ochronie środowiska - Teza 1; artykuł Rejent 2003/10/227) i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 152/11. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 729/11), wskazuje jednoznacznie, że zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych odbywa się w trybie regulowanym, przez przepisy prawa cywilnego.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała bowiem na swój użytek pojęcia "zbycie gruntów" (w art. 4 tej ustawy zawierającym definicje użytych w niej pojęć, termin "zbycie gruntów" nie występuje). W celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 w/w ustawy należy odwołać się więc do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 934 ze zm.) Zatem o zbyciu gruntu można mówić w szczególności w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego i – co istotne – przy zachowaniu przy tym formy aktu notarialnego. Jeżeli więc nie nastąpiło zbycie gruntów w rozumieniu prawa cywilnego (poprzez zawarcie umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego), to dla obowiązku ponoszenia opłat rocznych nie ma znaczenia, kto zarządza np. drogą publiczną i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przeniesienia obowiązku uiszczania opłat na aktualnego zarządcę drogi.
Wbrew oczekiwaniu skarżącego nie znajduje uzasadnienia przyjmowanie dowolnej i rozszerzającej interpretacji tego terminu, a co więcej – odmiennej od występującej w porządku prawnym.
W konsekwencji Sąd stwierdza, iż na Powiat [...] nie przeszedł obowiązek uiszczania opłat rocznych, ponieważ nie był on nabywcą nieruchomości gruntowych w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem organy orzekające w sprawie prawidłowo obciążyły GDDKiA opłatami rocznymi ustalonymi decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd nie znalazł także żadnych podstaw, aby kwestionować zaskarżone rozstrzygniecie w zakresie w jakim stanowi ono o obowiązku uiszczenia należności za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji oraz jednorazowego odszkodowania.
Skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym, ani pierwotnie w skardze nie zanegowała faktu wyłączenia z produkcji gruntów, ani sposobu wyliczenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, tylko uważała, powołując się na art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że nie powinna być adresatem decyzji. Dopiero na rozprawie zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność (za wyłączenie gruntów z produkcji) pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.
Z zaskarżonej decyzji wynika, że w niniejszej sprawie organy postanowiły, że należność za wyłączenie gruntów z produkcji zostanie pomniejszona, w myśl przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, odrębną decyzją, na wniosek strony z udokumentowaną wartością rynkową gruntu, złożony w dniu lub po dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Jak wynika z akt sprawy, GDDKiA nie wystąpił z takim wnioskiem. W tej sytuacji, gołosłowne kwestionowanie wysokości tej należności – dopiero na etapie postępowania sądowego – nie może odnieść spodziewanego przez stronę rezultatu.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.