Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją [...] z dnia [...]. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W. Nr [...] z dnia [...]., ustalającą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 1398,56 zł za udział % części odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]. zn. [...]za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. 2251 m2 (z ogólnej powierzchni 1 ha 18 arów).
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że wywłaszczona, opisana wyżej nieruchomość, uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...]zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]z dnia [...]przeznaczona została pod dom dziecka. Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...]właścicielem przedmiotowej nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę rolną nr [...] o pow. [...] jest J. P.. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zostało ustalone w wysokości 10.866,50 zł na rzecz nieustalonych spadkobierców J. P. stosownie do udziałów w spadku. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. (jako inwestor zstępczy) w trybie i na zasadach przepisów art. 12 ust. 1 i 6 art. 13 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64). Z treści decyzji wywłaszczeń iowo- odszkodowawczej wynika, że J. P. zmarł, a grunt użytkuje Z. P., która nie zgłosiła się na rozprawę wywłaszczeniową.
W związku z tym organ ustalił odszkodowanie na nieustalonych spadkobierców. W razie nie zgłoszenia się uprawnionych spadkobierców w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, sumę odszkodowania na mocy art. 26 pkt 2 w/w ustawy wywłaszczeniowej należało złożyć do depozytu sądowego.
W dniu [...]r. E. D. zwróciła się z wnioskiem o zwaloryzowanie kwoty 2.716,63 zł i wypłatę za udział w wysokości % części ustalonego odszkodowania decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]. zn. [...] za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul.[...] o pow. 2251 m2 (z ogólnej powierzchni 1 ha 18 arów). Do wniosku zostało dołączone postanowienie Sądu Powiatowego W. Wydział I Cywilny z dnia [...]Sygn. akt [...], z którego wynika, że prawo dziedziczenia gospodarstwa rolnego należącego do spadku po J. P. zmarłym [...]. zachowali: żona Z. P. w % części oraz dzieci: B. P., Z. P. i E. P. w 1/4 części.
Decyzją nr [...]z dnia [...] Prezydent W. ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 1398,56 zł za udział % części odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]. zn. [...]za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. 2251 m2 (z ogólnej powierzchni 1 ha 18 arów).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. D. zarzucając błędną waloryzację, brak specjalistycznego wyliczenia należnej kwoty odszkodowania.
Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Zaznaczył, że waloryzacja służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana w myśl art. 5 u.g.n. na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS i ogłaszanych w Monitorze Polskim. Dalej podał, że Departament Informacji Głównego Urzędu Statystycznego pismem z dnia 26 września 2013 r. poinformował, że GUS oblicza szereg wskaźników cen dotyczących różnych sfer gospodarki narodowej, w tym m.in. wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, który jako jeden z mierników inflacji może być wykorzystywany do przeliczeń kwot z poprzednich okresów. Wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych obliczany jest przez GUS za okresy roczne od 1950r r., a od 1982 r. również za okresy miesięczne (nie są opracowywane wskaźniki na określony dzień).
W związku z tym możliwe jest zwaloryzowanie kwoty 10.866,50 "starych złotych" przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z sierpnia 2013 r. Wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w sierpniu 2013 roku przy podstawie rok 1969=100 wyniósł (w %) 514301,4. Kwota całego odszkodowania ustalona w wysokości 10.866,50 "starych złotych" zwaloryzowana powyższym wskaźnikiem w sierpniu 2013 r. wyniosła 5.588,66zł. Kwota 5.588,66 zł została zwaloryzowana cen towarów i usług konsumpcyjnych z listopada 2013 r. opublikowanym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 13 grudnia 2013 r. wynosi 5.594,23 zł. Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo ustalił kwotę zwaloryzowanego odszkodowania za udział w 1/4 części odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej. W. z dnia [...]. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość w wysokości 1398,56zł.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła E. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenia przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - wydanie decyzji z naruszeniem zasad współżycia społecznego wyrażonych w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (D. U. Nr 78, poz. 483) poprzez ustalenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnej wnioskodawczym do wypłaty w rażąco niskiej wysokości, tj. w kwocie 1. 398,56 zł;
- - dokonanie waloryzacji odszkodowania należnego skarżącej niezgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. według wskaźnika cen dóbr konsumpcyjnych z listopada 2013 r. mimo, że powyższy wskaźnik opublikowany jest przez Główny Urząd Statystyczny co miesiąc, a Prezydent m.st. Warszawy decyzję wydał w marcu 2014 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewody [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację potwierdzającą zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1224 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.
Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...]. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...]., ustalającą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości 1398,56 zł za udział % części odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]. zn.[...] za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul.[...] o pow. 2251 m.2
Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (w stanie prawnym do dnia 14 października 2015 r. art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości (wyrok NSA z 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2378/00, Lex nr 81740).
Wykładnia art. 132 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji.
Ustawodawca w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej decydowanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże zauważyć należy, że z powyższej normy prawnej wynikają określone granice tej swobody decyzyjnej. Jak wcześniej zostało zauważone waloryzacji wysokości odszkodowania dokonuje się na dzień jego zapłaty. Słusznie podniesiono w skardze, że wydając decyzję w dniu 26 marca 2014 r. organ I instancji błędnie zastosował do procesu przeliczeń wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych z miesiąca sierpnia 2013 r, a następnie uzyskaną w ten sposób kwotę zwaloryzował wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych z listopada 2013 r. opublikowanym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 13 grudnia 2013 r.
Zaznaczyć należy, że art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W przepisie tym ustawodawca wyznaczył wskaźniki, na podstawie których ma być dokonywana waloryzacja kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, oraz udzielił kompetencji Prezesowi GUS do ogłaszania tych wskaźników, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Treść art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca nałożył na Prezesa GUS obowiązek ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości. Mimo upływu wielu lat od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezes GUS ani razu nie ogłosił wskaźników zmian cen nieruchomości, a więc nie wykonał obowiązku, jaki nałożył na niego ustawodawca.
Wobec bezczynności Prezesa GUS ma zastosowanie art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Oczywistym wydaje się być, że waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych jest jednak mniej korzystne dla uprawnionych niż z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości, gdy te ostatnie wykazują większą dynamikę wzrostu, co miało miejsce w minionych latach.
Sąd podziela stanowisko skarżącej, że ustalanie wysokości odszkodowania w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, zamiast z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości, naraża na straty uprawnioną ze względu na mniej korzystne waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów. Jednakże stwierdzić należy, że okoliczność ta nie może skutkować uznaniem za zasadny zarzutu skargi wydania decyzji z naruszeniem zasad współżycia społecznego wyrażonych w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnej wnioskodawczym do wypłaty w rażąco niskiej wysokości.
Co do zasady trafnie zastosowano wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych określone w art. 227 u.g.n. albowiem do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie opublikowano wskaźników zmian cen nieruchomości, o których mowa w art. 5 u.g.n. Organy nie mogły postąpić inaczej będąc związane obowiązującymi przepisami prawa. W tym miejscu zasadnym jest zauważyć, że kwestia konstytucyjności art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji organy dokonując waloryzacji odszkodowania prawidłowo zastosowały art. 227 u.g.n., natomiast z naruszeniem art. 132 ust. 3 tej ustawy przyjęły wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych z miesiąca sierpnia 2013 r. i uzyskaną kwotę zwaloryzowały z kolei wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych z listopada 2013 r. Jak już zostało zaakcentowane waloryzacji wysokości odszkodowania dokonuje się na dzień jego zapłaty. W sprawie niniejszej warunek ten nie został spełniony, co skutkuje koniecznością ponownego dokonania waloryzacji przedmiotowego odszkodowania.
Nadto Sąd zauważa, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i zrozumiały metodologii dokonanych wyliczeń zwaloryzowanego odszkodowania.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zmianę stanu prawnego w związku z wejściem z życie z dniem 14 października 2015 r. ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015. 985), jak również ocenę prawną i wskazania wyżej przedstawione.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.