Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2011 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].09.2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2007 r., wprowadzającej na wniosek J. K., R. K. i M. K., w oparciu o przedłożone opracowanie geodezyjne, zmianę w ewidencji gruntów obrębu G. gm. Z., polegającą na sprostowaniu powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 0,0500 ha na 0,0638 ha.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2007 r. J. K. i P. K. podnieśli, że działka ta nie posiada granic podziałowych. Wskazali na pismo Starostwa Powiatowego w K. z [...].11.2007 r., potwierdzające brak w PODGiK w K. operatu podziałowego działki nr [...]. Z tego faktu wywiedli, że mieli interes prawny uprawniający ich do kwestionowania owej zmiany w ewidencji gruntów odnośnie działki [...], a więc winni być stronami tego postępowania. Skarżona decyzja nie mogła bowiem odnosić się do granic nieistniejących w stanie prawnym. W ich ocenie, granice podziałowe działki nr [...] wyznaczały i nadal wyznaczają granice użytków rolnych wg operatu pomiarowego z lat 1965-1967. Stąd pow. działki nr [...] nadal winna wynosić 0,05 ha. Z tego względu wnioskodawcy uważali, że powiększenie działki nr [...] dokonało się kosztem sąsiedniej, należącej do nich działki nr [...], która dotychczas miała pow. 1,07 ha.
Organy obu instancji nie uznały ich za stronę postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia [...].07.2007 r. Przyjęły bowiem, iż nie mieli interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, a więc istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2007 r. z wniosku J. K. i P. K.. Organy wyjaśniły, że za podstawę wydania kwestionowanej decyzji przyjęto sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...].06.2007 r. Geodeta, w oparciu o otrzymane dokumenty geodezyjne, dokonał wówczas czynności przyjęcia granic tej nieruchomości oraz sporządził opinię geodezyjną. Właścicielami działki nr [...] nie byli wówczas jeszcze J. K. i P. K., a Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, którą zawiadomiono o pomiarze i przyjęciu granic działki [...].
W ocenie organów, różnica w powierzchni wynikała jedynie z dokładności przeprowadzonych pomiarów, a granice działki nr [...] na gruncie nie uległy zmianie. Z tego względu Starosta K. wszczynając postępowanie dotyczące przedmiotowej zmiany w ewidencji nie powiadomił J. K. i P. K. o tym postępowaniu. Decyzja uściślająca powierzchnię działki nr [...] bez zmiany jej granic nie naruszała bowiem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. Brak więc było formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego na żądanie wnioskodawców. Organ odwoławczy, nawiązując do złożonego odwołania wskazał, że nie znalazł podstaw do uzupełnienia kontrolowanej decyzji, uznając jej rozstrzygnięcie za pełne i rozstrzygające o całości żądań wnioskodawców.
We wniesionej skardze J. K. i P. K. zaznaczyli, iż sąsiednią działkę nr [...] nabyli w drodze przetargu ustnego od Skarbu Państwa w sierpniu 2006 r., a akt notarialny jej nabycia sporządzono [...].06.2007 r. Nie posiadała ona granic podziałowych, a funkcjonowała granica faktyczna dzieląca ją od działki nr [...]. Kwestionowana przez nich zmiana w ewidencji przesunęła niekorzystnie granicę ich działki, stąd w postępowaniu ewidencyjnym winni być uznani za stronę.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły wszystkich znaczących okoliczności sprawy, a tok ich rozumowania, w kontekście argumentów podnoszonych przez wnioskodawców, nie znalazł odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. W efekcie główna teza, przyjęta przez organy obu instancji, nie została w sposób dostateczny uzasadniona, w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części konieczne stało się wyeliminowanie decyzji obu instancji.
Trafnie podniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż zgodnie z art. 157 § 3 Kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli przeprowadzona wstępna kontrola przedłożonego żądania wykaże, iż nie zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkującego dopuszczalność owego wszczęcia. Należy jednakże mieć na uwadze, że ta kontrola formalna winna zostać przeprowadzona w sposób wnikliwy, w szczególności winno temu towarzyszyć precyzyjne ustalenie przedmiotu żądania. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji podeszły do tej kwestii w sposób sformalizowany, przyjmując iż zakwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty K. z dnia [...].07.2007 r., wprowadzająca na wniosek J. K., R. K. i M. K., w oparciu o przedłożone opracowanie geodezyjne, zmianę w ewidencji gruntów obrębu G. gm. Z., polegającą na sprostowaniu powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 0,0500 ha na 0,0638 ha - pozostała bez wpływu na przebieg granic tej nieruchomości z sąsiednią działką o nr [...], a wynikała jedynie z przeprowadzenia dokładniejszych pomiarów geodezyjnych.
Wobec przeciwnych twierdzeń w tym zakresie wyrażonych przez J. K. i P. K. we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, po jego doprecyzowaniu w piśmie z dnia [...].08.2010 r. (k. 19 akt admin.) organy obu instancji, w tym Główny Geodeta Kraju w oparciu o art. 15 Kpa, obowiązane były wnikliwie ustalić, czy rzeczywiście kwestionowana zmiana w ewidencji, tycząca powierzchni działki nr [...], nie wpłynęła na przebieg jej dotychczasowej granicy z działką nr [...], należącą do wnioskodawców w dacie podejmowania decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2007 r. Działkę nr [...] wnioskodawcy nabyli bowiem od Skarbu Państwa aktem notarialnym w dniu [...].06.2007 r. (k. 22 akt admin.). Organy obu instancji przyjęły, że owa zmiana powierzchni nie wiąże się ze zmianą przebiegu granic działki [...], lecz teza ta nie została w sposób dostateczny uzasadniona w podjętych rozstrzygnięciach, zwłaszcza odnośnie granicy z działką nr [...].
Z kontrolowanych rozstrzygnięć obu instancji nie wynika, by ów operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...] został poddany ocenie organów orzekających w kontekście niezmienności przebiegu granicy z działką nr [...]. W wydanych rozstrzygnięciach winny znaleźć się wnikliwe i precyzyjne rozważania w tym zakresie, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Należy mieć na uwadze, że Sąd Administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Nie jest zatem wystarczające - w kontekście treści pisma Starostwa Powiatowego w K. z [...].11.2007 r., z którego wynika, że w PODGiK w K. w listopadzie 2007 r. nie było operatu podziałowego działki nr [...], uprzednio oznaczonej jako 408 (k. 5 akt admin.) - powołanie się przez organ I instancji na sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...].06.2007 r. Opracowany został on w czasie, gdy właścicielem działki nr [...] był jeszcze Skarb Państwa, lecz wnioskodawcy w drodze przetargu ustnego nabyli już tę działkę. Paragraf 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi wprawdzie, iż z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Jednakże przyjęcie do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej nie zwalnia organów prowadzących tę ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia tej zmiany. W szczególności na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia oceny, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji z uwagi na ich przedmiot i kontekst. Postępowanie geodezyjno-kartograficzne przewiduje bowiem dwojaki tryb wprowadzania zmian w ewidencji - w drodze czynności materialnotechnicznej lub poprzez wydanie decyzji wprowadzającej zmianę albo odmawiającej jej wprowadzenia. W tym więc aspekcie złożoności podstaw do ujawnienia owej zmiany w ewidencji rozważenia wymagało, czy wnioskodawcom istotnie nie przysługiwał przymiot strony w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2007 r.
Niewątpliwie obowiązkiem organów obu instancji było wnikliwe i dogłębne wyjaśnienie sprawy w jej całokształcie, wówczas dopiero uzyskane ustalenia mogły znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, poprzez odniesienie się do wszystkich argumentów strony, w tym również do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Wskazanych wymogów procesowych decyzje obu instancji nie spełniają. Wydane zostały z naruszeniem artykułów 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa, a zaskarżona decyzja dodatkowo z naruszeniem art. 15 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając jakiej treści rozstrzygnięcie powinno zapaść w tej sprawie stwierdzić należy, iż uzasadnienia decyzji obu instancji, poprzez dużą ogólnikowość zawartych sformułowań nie wykluczają, że zmiana powierzchni działki [...] była konsekwencją wytyczenia granicy z działką [...], w wyniku sporządzonego przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...], przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...].06.2007 r., w której to procedurze skarżący nie uczestniczyli, a przyjęte wówczas ustalenia miały dla nich znaczenie.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie badając legitymację wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...].07.2007 r., wprowadzającej na wniosek J. K., R. K. i M. K. zmianę w ewidencji gruntów obrębu G. gm. Z., polegającą na sprostowaniu powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej 0,0500 ha na 0,0638 ha należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, ustalając w szczególności na podstawie wcześniejszych dokumentów geodezyjnych, czy operat pomiarowy z podziału działki nr [...] oraz podziału kontrolnego działki nr [...] przyjęty do zasobu geodezyjnego w 2007 r. sankcjonował dotychczasowy przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...].