Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2004 r. (nr [...]), w przedmiocie zwrotu podania i zaniechania czynności polegającej na udostępnieniu A. J. danych osobowych M. M. w zakresie adresu zameldowania ze zbioru PESEL.
Uzasadniając postanowienie Minister wskazał, iż A. J. był uprawniony do uzyskania danych osobowych ze zbioru PESEL, w związku z treścią art. 44h ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Jednak warunkiem udostępnienia danych jest uiszczenie związanej z tym opłaty, co wynika z treści art. 44h ust. 8 ustawy. Z kolei obowiązek wniesienia opłaty przed czynnością udostępnienia danych wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz.U. Nr 62, poz. 564). Z uwagi na nie wniesienie opłaty orzeczono na podstawie art. 261 § 2 K.p.a. o zaniechaniu czynności.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Minister wskazał, iż obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z ustawy, natomiast akt wykonawczy do niej reguluje jedynie wysokość ponoszonej opłaty. Przyznano także, iż w początkowym etapie postępowania naruszono zasadę wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), a także uchybiono obowiązkowi poinformowania strony, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie (art. 36 § 1 K.p.a.). Wskazane naruszenia nie miały jednak, w ocenie organu orzekającego, wpływu na wynik sprawy.
W skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2005 r. A. J. wniósł o uchylenie postanowienia oraz orzeczenie o obowiązku udostępnienia danych. Skarżący wskazał na przewlekłość postępowania w sprawie, gdyż wniosek o udostępnienie danych osobowych ze zbioru PESEL złożył w dniu [...] listopada 2003 r., natomiast postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zostało mu doręczone dopiero [...] marca 2004 r. Jego zażalenie na to postanowienie także nie zostało załatwione w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Brak wydania rozstrzygnięć przez Ministra był przyczyną wniesienia skargi na bezczynność do Sądu Administracyjnego.
Skarżący wniósł o rozpatrzenie przez Sąd, czy sprawa niniejsza nie wymaga rozpoznania łącznie ze złożonymi uprzednio skargami na bezczynność, w ramach tego samego postępowania administracyjnego (wskazano sygn. akt II SO/Wa. 760/04 i 761/04)
Skarżący wskazał, iż przepisy stanowiące podstawę orzekania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia są sprzeczne z Konstytucją R.P., co powoduje, iż wydane orzeczenia są wadliwe, gdyż naruszają zasadę, w świetle której przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio (art. 8). W szczególności Skarżący sprzeczności z Konstytucją dopatruje w określeniu, w drodze aktu wykonawczego do ustawy (ww. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia), wielkości opłat za udostępnienie danych.
W ocenie Skarżącego, narusza to konstytucyjną zasadę ustalania danin publicznych w drodze ustawy. Zdaniem Skarżącego naruszono także zakres upoważnienia do określenia wysokości opłat za udostępnienie danych, gdyż ustalona w nim kwota (wynosząca po przeliczeniu 30 zł. 40 gr.) nie jest adekwatna do kosztów, jakie należy ponieść przy udostępnieniu danych (koszt wysyłki). Wskazane okoliczności, zdaniem Skarżącego, przesądzają, iż regulacje w zakresie pobierania opłat naruszają art. 84, 92, 216 ust. 1 i 217 Konstytucji. Skarżący zwrócił się w związku z tym o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją przepisów dotyczących opłat za udostępnienie danych osobowych ze zbioru PESEL.
Skarżący zwrócił także uwagę, iż sprawa poboru opłat za udostępnienie danych stanowi jeden z szeregu elementów systemu fiskalnego ściągania przez Państwo różnego rodzaju opłat od społeczeństwa, co jest zdaniem Skarżącego naganne. Obciążenia te są jego zdaniem nakładane z pominięciem interesu obywateli i bez uwzględnienia ich trudnej sytuacji finansowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo poinformował, iż nie podziela zasadności zarzutu w zakresie niezgodności z Konstytucją regulacji dotyczących pobierania opłat za udostępnienie danych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Na wstępie trzeba stwierdzić, iż w zakresie kompetencji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, pozostaje jedynie ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny racjonalności czy celowości mających zastosowanie w sprawie regulacji normatywnych. W tym kontekście Sąd nie może wypowiadać się odnośnie sformułowanych przez Skarżącego zarzutów dotyczących zbyt dużego, w jego ocenie, obciążenia obywateli różnego rodzaju daninami o charakterze publicznoprawnym.
Odnosząc się do kwestii proceduralnych, Sąd nie rozważał zasadności rozpatrzenia niniejszej sprawy łącznie ze skargami na bezczynność organu, składanymi w związku z tym samym postępowaniem. Sprawy tych skarg zostały bowiem rozpatrzone i postanowieniami z dnia 8 grudnia 2004 r. w jednej z nich umorzono postępowanie (nowa sygn. akt II SAB/Wa 308/04) natomiast w drugiej odrzucono skargę (nowa sygn. akt II SAB/Wa 309/04).
Odnosząc się do kwestii zasadniczych należy stwierdzić, iż Sąd badając legalność rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 261 § 2 K.p.a. nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa, co musiało prowadzić do oddalenia skargi. W sprawie bezspornym jest, iż Skarżący był generalnie uprawniony do uzyskania danych osobowych ze zbioru PESEL, w związku z brzmieniem art. 44h ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. został on poinformowany o wynikającym z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia, obowiązku uiszczenia z góry kosztów udostępnienia danych. Przepis ten mógł zostać zamieszczony w rozporządzeniu w związku z brzmieniem upoważnienia do jego wydania, które wskazuje, iż akt ten określa m.in. warunki i sposób wnoszenia opłat (art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych).
W tej sytuacji została więc spełniona przesłanka wydania postanowienia wynikającą z art. 261 § 1 K.p.a. Skarżący nie kwestionuje, iż pismem wniesionym w dniu [...] grudnia 2003 r. ponowił żądanie dokonania czynności, kwestionując jednocześnie zasadność poniesienia opłat i nie uiszczając ich. Z uwagi na nie uiszczenie opłaty oraz podtrzymanie wniosku o wykonanie czynności zachodziły przesłanki zwrotu wniosku i zaniechania czynności, w rozumieniu art. 261 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w przypadku nie uiszczenia należności w wyznaczonym terminie wniosek podlega zwrotowi lub czynność podlegająca opłacie zostanie zaniechana. W wyniku wystąpień Skarżącego Minister wydał w dniu [...] marca 2004 r. postanowienie w przedmiocie zaniechania czynności udostępnienia danych. Ponieważ w postanowieniu tym orzekano także faktycznie w przedmiocie zwrotu wniosku, na podstawie art. 261 § 3 K.p.a. stronie przysługiwało prawo zwrócenia się o powtórne rozpatrzenie sprawy, w myśl art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Pomimo, iż wniosek o udostępnienie danych został zwrócony Skarżącemu już wcześniej, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r., a więc wydanie postanowienia nastąpiło z dużą zwłoką, naruszenie to nie mogło mieć jednak znaczenia dla wyniku sprawy.
Z art. 261 K.p.a. wynika generalna zasada, iż w przypadku nie uiszczenia opłaty podanie podlega zwrotowi lub czynność jest zaniechana. Jedynie wyjątki od tej reguły stanowią przypadki rozpatrzenia podania pomimo nie wniesienia opłaty wskazanej w art. 261 § 4 K.p.a. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie zachodziły. Wnioskodawca nie zamieszkiwał za granicą (pkt 3 wskazanego przepisu) i możliwe było także późniejsze dokonanie czynności - po uiszczeniu wymaganej opłaty (pkt 1 i 2).
W tej sytuacji postanowienie w przedmiocie zwrotu podania i zaniechania czynności nie narusza prawa.
Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącego, iż regulacje dotyczące obowiązku ponoszenia opłat z tytułu udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL naruszają przepisy Konstytucji R.P., przez co zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem jej art.
8. Zgodnie z zawartymi w Konstytucji wymaganiami sam obowiązek ponoszenia opłat z tytułu udostępnienia danych został zawarty w akcie o randze ustawowej (art. 44 ust. 8 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Ponieważ opłata z tytułu udostępnienia danych nie stanowi należności podatkowej, będąc ekwiwalentem za określoną czynność wykonywaną przez organy administracji, w świetle Konstytucji, konkretna stawka opłaty może być ustalona w akcie niższego rzędu niż ustawa. W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia art. 84, 216 ust. 1 i 217 Konstytucji. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 92 Konstytucji poprzez naruszenie upoważnienia do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia) poprzez określenie zbyt wysokiej stawki opłat za udostępnienie danych. Słusznie Skarżący podnosi, iż przy ustalaniu wysokości opłaty należało uwzględnić, zgodnie z upoważnieniem, aby opłaty pokrywały koszty udostępnienia danych (art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Jednak mylnie twierdzi on, iż koszty te dotyczyć mogą wyłącznie opłat związanych z przesłaniem danych. Koszty te mogą bowiem obejmować także np. obciążenia związane z potrzebą utworzenia odpowiedniej ilości stanowisk pracy dla personelu wykonującego zadania w zakresie weryfikacji wniosków, wyszukiwania informacji, ich przygotowania oraz wysyłki, jak również w zakresie nadzoru nad systemem wnoszenia opłat. W tym świetle nie można uznać, iż ustalenie stawek opłat na poziomie rozporządzenia nastąpiło w sposób oczywisty z naruszeniem upoważnienia.
Sąd, nie podzielając wątpliwości Skarżącego odnośnie sprzeczności z Konstytucją regulacji dotyczących ponoszenia opłat za udostępnienie danych osobowych ze zbioru PESEL, nie uwzględnił wniosku Skarżącego o wystąpienie z odnośnym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.
W pełni uzasadnione są natomiast w sprawie zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie terminów załatwienia sprawy. Naruszenie przepisów postępowania stanowi także sygnalizowane wcześniej wydanie wymaganego postanowienia w przedmiocie zwrotu podania po upływie kilku miesięcy od dokonania jego zwrotu. Jednak wskazane naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy, więc nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o orzeczenie o obowiązku udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL. Orzekanie w tym przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.