Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, skarżąca, strona) w piśmie z dnia 21 września 2015 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] zawierające wezwanie do zaniechania stosowania praktyk mogących stanowić nadużycie pozycji dominującej. Skarżąca wskazała, że zawarte w powołanym piśmie wezwanie stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej. Wniosła o uchylenie wezwania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła obszerną argumentację mającą wskazywać, że podejmowane przez nią, a zakwestionowane przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, działania nie noszą znamion nadużycia pozycji dominującej.
W punkcie 3 uzasadniania skargi strona stwierdziła, że skierowane do niej wezwanie do zaprzestania nadużywania pozycji dominującej narusza sferę praw i obowiązków Spółki. Skarżąca podniosła, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dopuścił się naruszenia prawa poprzez niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, ponieważ organ nie zachował właściwej formy i treści czynności. Tym samym uniemożliwił stronie weryfikację, czy przesłane pismo jest jedynie intencją oczekiwanego zachowania, czy też władczą formą działania organu władzy publicznej.
Strona stwierdziła dalej, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne. Jeżeli więc rację ma Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, umowy objęte postępowaniem kontrolnym prowadzonym pod sygn. akt [...] nie wywołują skutków prawnych. Istnieje zatem ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji a ważnością zawartych przez Spółkę umów o przyłączenie do sieci. Stwierdzenie nadużywania pozycji dominującej skutkuje nieważnością tych umów. Wezwanie natomiast do zaprzestania stosowania tych praktyk ma charakter jednostronny i władczy, bowiem organ administracji z własnej inicjatywy podejmuje tę czynność, a w razie nieposłuszeństwa stosuje sankcje w celu przymuszenia podmiotu administrowanego do podporządkowania się jego nakazowi. Nieważne jednocześnie okażą się kolejne, zawierane przez Spółkę umowy.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177).
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).
Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji).
Przedmiotem skargi Spółki jest skierowane do niej pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2015 r., w którym zawarto wezwanie do zaniechania stosowania praktyk polegających na nakładaniu na osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej obowiązku poniesienia: a) kosztów budowy przewodów wodociągowych położonych poza granicami przyłączanych nieruchomości (tj. na odcinku od granicy nieruchomości do istniejącej sieci); b) kosztów budowy przewodów kanalizacyjnych na odcinku od pierwszej studzienki licząc od strony budynku do istniejącej sieci (w tym poza granicą przyłączanej nieruchomości).
Jak wynika z treści zaskarżonego pisma, w ocenie organu, opisane działania stanowią przejaw nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym i w braku pozytywnej reakcji na wezwanie do ich zaniechania zostanie wszczęte przeciwko Spółce postępowanie antymonopolowe pod zarzutem naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.) - dalej "ustawa.
Pismo z dnia [...] lipca 2015 r., zawierające wezwanie do zaniechania praktyk, mających w ocenie organu stanowić przejaw nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna w tym zakresie stanowiłaby bowiem niedopuszczalną ingerencję we właściwość Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.
Zaskarżone pismo wystosowano do Spółki po zakończeniu – postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] – postępowania wyjaśniającego. W świetle art. 47 ust. 2 ustawy postępowanie wyjaśniające może poprzedzać wszczęcie postępowania antymonopolowego lub postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Jak wynika z treści art. 48 ust. 2 postępowanie wyjaśniające może mieć na celu w szczególności: 1) wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym, czy sprawa ma charakter antymonopolowy;
- 2) wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów;
- 3) badanie rynku, w tym określenie jego struktury i stopnia koncentracji;
- 4) wstępne ustalenie istnienia obowiązku zgłoszenia zamiaru koncentracji;
- 5) ustalenie, czy miało miejsce naruszenie chronionych prawem interesów konsumentów uzasadniające podjęcie działań określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 48 ust. 3 zakończenie postępowania wyjaśniającego następuje w drodze postanowienia.
Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 1 ustawy Prezes Urzędu wydaje decyzję o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję, jeżeli stwierdzi naruszenie zakazów określonych w art. 6 lub w art. 9 ustawy lub w art. 101 lub w art. 102 TFUE. Wydanie takiej decyzji następuje po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego w trybie określonym w dziele VI ustawy. Zgodnie z zawartym w rozdziale 1 (Przepisy ogólne) tego działu art. 81 ust. 1 od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia. Stosownie do treści art. 81 ust. 5 ustawy powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień Prezesa Urzędu, na które przysługuje zażalenie, z tym że zażalenie wnosi się w terminie tygodnia od dnia doręczenia postanowienia.
Jak z powyższego wynika, ustawodawca zastrzegł dla Sądu Okręgowego w [...] – sądu ochrony konkurencji i konsumentów kontrolę prawidłowości zakwalifikowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (działającego w tym zakresie w prawnej formie decyzji administracyjnej) określonych działań, jako praktyki ograniczającej konkurencję. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów prowadzi postępowanie odwoławcze w oparciu o przepisy działu IVa (Postępowanie w sprawach z zakresu ochrony konkurencji), tytułu VII, księgi pierwszej, części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego.
Rekapitulując powyższe należy powtórzyć, że: 1) celem postępowania wyjaśniającego, przykładowo wymienionym przez ustawodawcę jest m.in. wstępne ustalenie, czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym, czy sprawa ma charakter antymonopolowy (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy);
- 2) postępowanie wyjaśniające poprzedza "właściwe" postępowanie antymonopolowe, które - w przypadku stwierdzenia naruszenia zakazów określonych w szczególności w art. 9 ustawy – kończy się wydaniem decyzji o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję;
- 3) decyzja ta podlega zaskarżeniu do sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
Odnosząc to do realiów przedmiotowej sprawy, w której skarżąca kwestionuje w złożonej skardze zakwalifikowanie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podejmowanych przez nią działań, jako stanowiących przejaw nadużywania pozycji dominującej, należy stwierdzić, że ocena legalności pisma z dnia [...] lipca 2015 r., w którym organ zawarł ocenę tych działań oraz wezwał do ich zaprzestania, stanowiłaby nieuprawnioną ingerencję w kompetencję zastrzeżoną przez ustawodawcę dla sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Sąd administracyjny miałby bowiem wypowiedzieć się w tym przypadku o prawidłowości - jakkolwiek wstępnego - ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Należy także zaznaczyć, że pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, chociaż poza wstępną oceną praktyk stosowanych przez Spółkę, zawiera wezwanie do ich zaprzestania, to jednakże nie ma ono charakteru władczego. Kwestionowanego przez skarżącą wezwania nie można bowiem wymusić w drodze postępowania egzekucyjnego, a wyłączną konsekwencją niezastosowania się do niego, będzie wszczęcie postępowania antymonopolowego, w którym Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygnie we właściwej formie, czy doszło do nadużycia pozycji dominującej na rynku właściwym. Wbrew twierdzeniu skarżącej Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zakończył postępowanie wyjaśniające we właściwej formie prawnej postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. nr 2 znajduje się w aktach sprawy. Jak jednak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, postępowanie wyjaśniające jest instrumentem służącym potwierdzeniu lub zaprzeczeniu zasadności wszczynania "właściwego" postępowania antymonopolowego, zaś jego przedmiotem jest wstępne przeanalizowanie zachowań przedsiębiorcy na rynku.
Chociaż więc przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i Kodeksu postępowania cywilnego "uruchamiają" właściwość sądu powszechnego dopiero z momentem wydania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji, to czynność poprzedzająca wszczęcie postępowania antymonopolowego, polegająca na wstępnym zakwalifikowaniu określonych praktyk jako naruszających zakazy wymienione m.in. w art. 9 ustawy oraz na wezwaniu do zaniechania tych działań, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, po pierwsze, ponieważ kontrola taka niejako poprzedzałaby ocenę, do której jako właściwy powołany jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów, a po drugie, dlatego, że czynność ta nie ma władczego charakteru – skierowane do skarżącej pismo z wezwaniem do zaprzestania zakwestionowanych praktyk jest jedynie środkiem sygnalizacyjnym i niewiążącym.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w postanowieniu.