Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., która odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] na terenie Dzielnicy B. w W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, w przypadku planowanej inwestycji na działce, było nie spełnienie dwu niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość zabudowy działki w związku z brzmieniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), W rozpatrywanym przypadku działka nie miała dostępu do drogi publicznej oraz brak było zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Według rejestru gruntów teren planowanej inwestycji stanowiły lasy i grunty leśne. Bezsporny był, zdaniem organu, brak zgody na wyłącznie gruntu z produkcji.
Od decyzji tej wnieśli skargę A. i W. Z. W skardze wnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, iż mylne są ustalenia organu orzekającego jakoby działka, której dotyczyła decyzja, nie miała dostępu do drogi publicznej. Działka ta, zdaniem skarżących, jest skomunikowana z jednej strony z ulicą Insurekcji przy pomocy wykorzystywanej drogi gruntowej przebiegającej przez grunty Skarbu Państwa. Droga ta została wytyczona geodezyjne już w 1930 roku, co potwierdza załączony przez Skarżących plan parcelacji z tamtego roku. Zdaniem skarżących, fakt iż droga ta zarosła i nie jest utrzymywana jest bez znaczenia. Nigdy nie było postępowania geodezyjnego likwidującego tą drogę. Dodatkowo działka jest skomunikowana od północy z będącą dotąd drogą gruntową ulicą [...] w planowanych dla niej liniach "regulacyjnych".
Skarżący wskazali także, iż błędne są ustalenia organu orzekającego, iż brak jest wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Zgodnie z obowiązującym wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego połowa działki była przeznaczona na zabudowę mieszkaniowo -usługową.
Skarżący podnieśli także, iż zarzuty skargi zawarli wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I. instancji. Organ odwoławczy w istocie w ogóle się do nich nie ustosunkował.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W trakcie rozprawy skarżący potwierdzili, iż nie mają ustanowionej na rzecz planowanej do zabudowy działki służebności drogi koniecznej przez sąsiednie działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, pomimo stwierdzonych przez Sąd pewnych nieprawidłowości kwestionowanego orzeczenia.
Warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie m.in. wymagania wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), dostęp do niej za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). Znajdujące się w aktach sprawy mapy geodezyjne potwierdzają jednoznacznie ustalenia organów obu instancji, iż działka nr ew. [...] nie przylegała bezpośrednio do żadnej z przebiegających w pobliżu dróg publicznych. Bez znaczenia pozostaje w sprawie podnoszona w skardze okoliczność uwidocznionego na mapie geodezyjnej przebiegu przez róg działki linii "regulacyjnej" planowanej drogi publicznej - poszerzonej ulicy [...] skoro była ona na dzień orzekania wąską drogą gruntową.
Do czasu realizacji ulicy w planowanych liniach rozgraniczających, z czym wiąże się konieczność wykupu fragmentów okolicznych działek, skarżący nie mają formalnie zagwarantowanego prawa dostępu do ulicy [...]. Jak wynika z mapy, działka nr ew. [...] była oddzielona od istniejącej drogi (mającej faktycznie znacznie mniejszą szerokość niż wyznaczona na mapie przez linie "regulacyjne") działkami należącymi do podmiotów trzecich. Bez znaczenia dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej pozostaje okoliczność czy faktycznie dojazd może się odbywać przez sąsiednie działki.
Odnosząc się do twierdzeń skargi o możliwości dostępu z działki skarżących do ul. [...], trzeba wskazać, iż podnoszone w skardze geodezyjne wytyczenie drogi na sąsiedniej działce na podstawie planu parcelacji z 1930 r. nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że Skarżący na dzień orzekania mieli formalnie zapewniony za jej pośrednictwem dostęp do drogi publicznej. Skarżący nie dysponowali żadnym tytułem prawnym, który upoważniałby ich do korzystania z tej drogi wewnętrznej położonej na gruntach Skarbu Państwa, nawet gdyby przyjąć, iż faktycznie ona istnieje (Skarżący przyznają w odwołaniu i w skardze, iż droga ta nie jest faktycznie utrzymywana przez właściciela - Skarb Państwa a dojazd odbywa się przez działkę sąsiednią w innym miejscu niż wytyczona droga). Żaden z właściwych w sprawie - na podstawie ustawy o drogach publicznych - organów we właściwym trybie nie zaliczył wytyczonej kiedyś na terenie przyległej działki drogi do jednej z kategorii dróg publicznych.
Nadanie drodze statusu drogi publicznej zapewniałoby możliwość powszechnego z niej korzystania także przez skarżących. Abstrahując od okoliczności, czy wobec faktycznego braku możliwości przejazdu wytyczoną kiedyś drogą można mówić, iż istnieje droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych, w ocenie Sądu, nawet istnienie takiej drogi, o ile zainteresowany zagospodarowaniem terenu nie dysponuje żadnym tytułem prawnym gwarantującym korzystanie z niej, nie stanowi spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za trafnością wskazanego przez Sąd rozumienia pojęcia "zapewnienia dostępu do drogi publicznej" przykładowo przemawia w rozpoznawanym sprawie wzgląd na to, iż według stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji nie było przeszkód formalnych dla dowolnego zagospodarowania wykorzystywanej dotąd do przejazdu przez Skarżących działki np. przez jej aktualnego właściciela (Skarb Państwa) lub w przypadku jej zbycia innego nabywcę.
Dowolny podmiot dysponujący tytułem prawnym wystarczającym do zabudowy działki "przejezdnej" nie jest zobligowany do pozostawiania możliwości dalszego przejazdu przez działkę. Tak więc o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można mówić wyłącznie, gdy istnieją formalnoprawne podstawy do korzystania z tej drogi wewnętrznej przez podmiot zainteresowany zagospodarowaniem działki, która ma być skomunikowana z drogą publiczną prze drogę wewnętrzną. Dotyczy to np. sytuacji gdy droga wewnętrzna stanowi współwłasność podmiotu występującego z wnioskiem o warunki zabudowy.
Na rozprawie Skarżący potwierdzili, iż na rzecz działki nr ew. [...] nie ustanowiono na działkach sąsiednich służebności drogowej na zasadach określonych w art. 145 K.c, stanowiącej ograniczone prawo rzeczowe w rozumieniu K.c. gwarantujące właścicielowi działki prawo przejazdu przez nieruchomość obciążoną tą służebnością (art. 285 § 1 K.c).
Powyższe uwarunkowania przesądzają, iż nieruchomość skarżących nie miała na dzień orzekania zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji, jako trafną trzeba ocenić zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nie spełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba podkreślić, iż regulacja ta nie ma charakteru uznaniowego. Stwierdzenie, iż nie są spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1, obliguje organ administracji do wydania decyzji odmownej.
Jednocześnie Sąd zauważa, iż jako nie podparte właściwymi ustaleniami należy ocenić twierdzenia organu orzekającego, iż w przypadku działki skarżących nie były spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenia organu, iż o braku wymaganej zgody na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej na działce nr ew. [...] przesądzają zapisy zawarte w ewidencji gruntów jest błędne, gdyż nie uwzględnia całości normy prawa materialnego regulującego tę kwestie. Wskazany art. 61 ust. 1 pkt 4 dopuszcza także zabudowę, terenów objętych planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) o ile uzyskano przy ich sporządzaniu wymaganą zgodę.
Skarżący podnosili już w odwołaniu od decyzji organu I. instancji, że część ich działki była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. W. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady M.. W. z dnia [...] września 1992 roku Dz.U. Woj.[...] Nr [...] poz. 184) pod zabudowę mieszkaniowo usługową. Organ orzekający nie wyjaśniając, jakie znaczenie ma ta kwestia dla ustalenia, czy istotnie nie spełnione jest wymaganie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszył zasady określone w art. 7 i 77 K.p.a., w świetle których organy przed rozstrzygnięciem zobowiązane są do wnikliwego zbadania sprawy. Ponieważ jednak ustalenia w tym zakresie, w konkretnej sprawie, nie mają znaczeniu dla trafności rozstrzygnięcia, gdyż niewątpliwie nie spełniona jest inna konieczna przesłanka uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (dostęp do drogi publicznej) naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć w danym przypadku istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie prowadzi do uchylenia decyzji w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Oczywistym uchybieniem w rozpatrywanej sprawie jest także podnoszone w skardze generalne nie ustosunkowanie się organu II. instancji do argumentacji Skarżących podniesionej w odwołaniu. Naruszono tym zasady określone w art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie obowiązku pełnego uzasadnienia decyzji. Jednak i w tym przypadku, z uwagi na wskazaną wyżej trafność rozstrzygnięcia, wskazana wada decyzji nie prowadzi do jej uchylenia, uwzględniając brzmienie wskazanego wcześniej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.