Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r. nr [...], orzekającego o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. [...] we [...], obejmującej budowę budynku biurowo-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej po rozbiórce istniejącego budynku (dalej: "Inwestycja") – utrzymał ww. postanowienie w mocy.
Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym.
Spółka złożyła do Prezydenta W. (dalej: "Prezydent") wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji opisanej na wstępie. W ramach prowadzonego postępowania Prezydent W. wystąpił do [...]WKZ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r. poz. 1945 t.j. ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu umiejscowienia przedmiotowej inwestycji na terenie zespołu wodociągów [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...]WKZ z [...] września 2002 r. pod numerem: [...]. Organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że planowana wysokość budynku – 17 metrów – jest za duża w stosunku do istniejącej już na analizowanym obszarze zabudowy.
Jedynie zbudowany w latach 2011- 2012 po południowej stronie ul. [...] kompleks edukacyjno-badawczy Politechniki [...] ma wysokości 20 metrów, jednakże powstał on na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2008 r., zatem w nieco innych warunkach prawnych i standardach konserwatorskich i nie powinien stanowić punktu odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, na analizowanym terenie wysokość nowej zabudowy, zgodna z zasadami ochrony zabytków, nie powinna przekraczać 8,5 metra. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra postanowieniem z [...] maja 2019 r., a w uzasadnieniu organ II instancji nakazał [...]WKZ ustalić treść swoich rozstrzygnięć dotyczących: uchwalonego w 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę wolnego od zabudowy i wpisanego do rejestru zabytków terenu budynkami biurowymi o wysokości ponad 20 metrów; wydawanych pozwoleń konserwatorskich na realizację budynków wyższych niż 8,5 metra na terenie wpisanego do rejestru zabytków zespołu wodociągów [...]; innych rozstrzygnięć pozwalających na realizację inwestycji kubaturowych w sąsiedztwie terenu objętego ustaleniami uzgadnianego projektu decyzji, z uwagi na fakt, że uprzednio zajmowane stanowisko organu w sprawie inwestycji na terenie wpisanym do rejestru zabytków musi być brane pod uwagę również przy ocenie przedmiotowego projektu decyzji. Ponadto wskazano, że brak jest po stronie organu I instancji właściwości rzeczowej do oceny wpływu planowanej inwestycji na walory krajobrazowe zespołu wodociągów [...].
Po ponownym rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...]WKZ wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] grudnia 2018 r., którym ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ pierwszej instancji ponownie ocenił, że na terenie objętym inwestycją maksymalna wysokość nowej zabudowy powinna wynosić 8,5 m. Wpisany do rejestru zabytków zespól dawnych wodociągów [...] tworzy dwie, odmiennie zagospodarowane i zabudowane budynkami o odmiennych formach architektonicznych i przeznaczeniu części. Po północnej stronie ulicy [...], wzdłuż [...], znalazły się budynki przemysłowe i administracyjne. Ich architektura ma bardziej reprezentacyjny charakter. Zachował się tu zwarty zespół zabudowy o niezwykle plastycznie i dynamicznie ukształtowanej sylwecie, z budynkami bardzo zróżnicowanymi skalą i formą ich przykrycia, wysokimi na od 8,5 do 39 metrów.
Główny akcent stanowi wieża ciśnień będąca dominantą urbanistyczną zarówno zabytkowego zespołu jak i rozległego obszaru miasta W. Znajdujący się tu dawny XX wieczny kompleks MPWiK wpisuje się w zabytkowe założenie, nawiązując de facto do nieistniejących już budynków magazynowych. Zachowując niskie gabaryty kompleks ten nie wypływa negatywnie na krajobraz kulturowy nabrzeża [...] i jego panoramę, bowiem niewidoczny jest dzięki wysokiej zieleni. Zachowana została zatem wyjątkowa historyczna ekspozycja tej części założenia z przeciwległego brzegu [...].
Po południowej stronie ulicy [...] obowiązują odmienne zasady zagospodarowania, gdyż ta część zabytkowego zespołu była już częściowo osadzona w tkance miejskiej. W rejonie Mostu [...] istniało kilka sześciokondygnacyjnych kamienic, które nie przetrwały II wojny światowej. W tym rejonie, w miejscu dawnych zbiorników, powstały mierzące 20 metrów wysokości budynki Politechniki [...]. Kompleks ten zbudowano w roku 2011-2012 w oparciu o plan miejscowy dopuszczający wysokość równą nieistniejącym tu kamienicom. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił przy tym, że budynki te nie są widoczne z drugiego brzegu [...] i w tym zakresie nie godzą w chronioną sylwetę zespołu dawnych wodociągów od strony rzeki.
Zatem, kompleks Politechniki [...], z uwagi na odmienną lokalizację i odmienny kontekst przestrzenno- funkcjonalny, nie może stanowić punktu odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. Powstanie projektowanych budynków o wysokości 17 metrów zaburzy proporcje pomiędzy oryginalną i wtórną zabudową oraz wpłynie negatywnie na ekspozycję założenia i omawianego odcinka nabrzeża oraz wnętrza urbanistycznego ulicy [...]. Przedstawiwszy powyższe okoliczności, organ I instancji uznał, że obecne charakterystyczne zróżnicowanie wysokości poszczególnych obiektów powinno być zachowane w ramach chronionego zespołu zabudowy.
Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że planowana inwestycja ma z jednej strony dostosować funkcjonalność użytkowanej powierzchni biurowej do współczesnych standardów, a za drugiej poprawić estetykę posiadanego przez Spółkę budynku, natomiast ograniczenie jego wysokości do maksymalnie 8,5 metra powierzchnia biurowa byłaby mniejsza od obecnej. Ponadto zaznaczono, ze w okolicy planowanej Inwestycji znajdują się wyższe niż 8,5 metra budynki, a także podniesiono, że [...]WKZ nie zastosował się do wskazań organu II instancji.
Minister wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że objęty ochroną konserwatorską zespół wodociągów [...] obejmuje 21 obiektów w tym historyczne budynki, zbiorniki i stawy osadnikowe oraz inne obiekty związane z historycznym sposobem zagospodarowania tego terenu a także relikty oryginalnych nawierzchni, torowisk i ogrodzeń. Jest zabudowa zarówno historyczna, jak i współczesna, z dominantą w postaci wieży ciśnień o wysokości 39 metrów. Dominanta ta nie jest jednak widoczna z linii ulicy [...], patrząc z wysokości terenu planowanej inwestycji, ze względu na odległość od tego terenu oraz przesłonięcie innymi budynkami i zielenią wysoką.
Z tego powodu Minister uznał, że planowana Inwestycja, w wymiarach planowanych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie stanowiła silniejszej konkurencji wysokościowej niż oddalone od tej wieży o około 180 metrów i wysokie na 20 metrów budynki Politechniki [...]. Ponadto brak jest w ocenie organu II instancji przesłanek merytorycznych uzasadniających inne potraktowanie przedmiotowej Inwestycji oraz budynków Politechniki [...] po południowej stronie ulicy [...]. Skoro możliwą była realizacja zabudowy o wysokości 20 metrów na terenie historycznie stanowiącym cześć cyklu technologicznego uzdatniania wody, tj. na terenie dwu istniejących tu poprzednio zbiorników, to tym bardziej zasadnym jest dopuszczenie do realizacji zabudowy na terenie historycznie od niej wolnym, a tym samym niewłączonym w system technologiczny chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków.
Jednocześnie Minister uznał, że w projekcie decyzji brak jest właściwego pouczenia Spółki o fakcie objęcia obszaru planowanej Inwestycji decyzją o wpisie do rejestru zabytków, a co za tym idzie, o ciążących na nim obowiązkach wynikających z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j., dalej "prawo budowlane"). Ponadto z faktu objęcia tego terenu decyzją o wpisie do rejestru zabytków wynika obowiązek wystąpienia, przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2018 poz. 2067 t.j..; dalej: "u.o.z."), o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na planowane prace budowlane. Brak pouczenia Strony o tych obowiązkach stanowi poważną wadę uzgadnianego projektu decyzji i naraża Inwestora na sankcje karne i administracyjne. Minister uznał powyższy brak za wadę projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Minister podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać w swojej treści ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków prawidłowo wskazujących przedmiot ochrony oraz pouczających inwestora o spoczywających na nim obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Brak takich ustaleń powoduje, że choć organ II instancji nie zgadza się co uzasadnienia odmowy uzgodnienia projektu, utrzymuje ją w mocy jako słuszną.
Spółka złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
- a) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a") poprzez ich niezastosowanie i brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów oraz brak wszechstronnej i swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz uznanie, że postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. nie narusza przepisów prawa, w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.;
- b) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a poprzez ich niezastosowanie i brak odniesienia się przez Ministra w treści Postanowienia do faktu, iż uchybienia zawarte w projekcie uzgadnianej decyzji nie powstały z winy Skarżącej, w sytuacji, gdy podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za dokładnie określenie ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków są organy administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazał, że pomimo iż Minister za nieprawidłowe uznał uzasadnienie odmowy przez organ I instancji uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to jednak utrzymał w mocy postanowienie odmowne, doszukując się pominięć w treści projektu, przez co – w ocenie Skarżącej – w istocie obciążył Stronę błędami organów administracji, zachowując w obrocie prawnym negatywne dla niej rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga była niezasadna.
Celem kontrolowanego postępowania było wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia konkretnej inwestycji mając na względzie uwarunkowania związane z ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Przyczyną odmowy dokonania uzgodnienia przez organ II instancji był brak w projekcie decyzji o warunkach zabudowy właściwego pouczenia Inwestora (Skarżącego) o fakcie objęcia obszaru planowanej Inwestycji decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Minister wskazał, że w konsekwencji Inwestor nie został pouczony o obowiązkach wynikających z art. 39 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Minister podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać w swojej treści ustaleń ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków prawidłowo wskazujących przedmiot ochrony oraz pouczających inwestora o spoczywających na nim obowiązkach wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio m. in. art. 54 tej ustawy, który określa elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 54 u.p.zp. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a co za tym idzie odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy) określa:1) rodzaj inwestycji;2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Jednym z takich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, które winny znaleźć się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, został określony w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Drugi przepisem określającym warunki i szczegółowe zasady gospodarowania terenu jest art. 39 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przesłanych do uzgodnienia organom konserwatorskim znalazła się jedynie informacja o treści art. 32 u.o.z., dotycząca obowiązków prowadzącego roboty budowlane lub ziemne, związanych z odkryciem przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem. Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zatem niepełna. Organy uzgadniające, jakimi są organy konserwatorskie, nie mogą zmieniać treści projektu decyzji, a jedynie go zaakceptować (uzgodnić) albo też odmówić uzgodnienia. Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., to na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy spoczywa obowiązek ustalenia - oczywiście zgodnie z wnioskiem inwestora i ewentualnie po jego doprecyzowaniu - treści osnowy tej decyzji. Organ uzgodnieniowy nie jest bowiem kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści osnowy decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 908/15, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19).
Decyzja Ministra odmawiająca uzgodnienia wynika z realizacji obowiązków spoczywających na nim w świetle art. 4 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;
- 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;
- 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;
- 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;
- 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadminstracyjnym postanowienie wpisuje się właśnie w działania wskazane w art. 4 ustawy o ochronie zabytków (w szczególności art. 4 pkt 5 u.o.z). Postanowienie odmawiające uzgodnienia inwestycji Skarżącego wynika z zadań nałożonych na organy konserwatorskie na mocy tego przepisu.
Z uwagi na powyższe skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.