Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia Koła Łowieckiego S., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu myśliwskiego – sala edukacyjna, zaplecze gospodarcze, na działce [...], obręb [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Generalny Lasów Państwowych przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu myśliwskiego – sala edukacyjna, zaplecze gospodarcze, na działce [...], obręb [...]. W uzasadnieniu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wskazał, że na działce występują wyłącznie grunty leśne, tak więc inwestycja została zaprojektowana w całości na gruntach leśnych. Zdaniem organu pierwszej instancji, planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zagospodarowania związanego z lasami, ponieważ gospodarka leśna dotyczy jedynie działania związanego z gospodarowaniem zwierzyną, a nie z innymi celami łowiectwa. Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyekspirował (obejmujący przedmiotowy teren) wykluczają wprowadzenie na tym terenie tego rodzaju inwestycji. Tak więc wymóg spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) nie został spełniony.
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu myśliwskiego – sala edukacyjna, zaplecze gospodarcze na działce [...] obręb [...], Prezydent Miasta L. określił rodzaj zabudowy jako "zabudowa związana z gospodarką leśną".
Z takim stanowiskiem Dyrektor Generalny Lasów Państwowych się nie zgodził, ponieważ dom myśliwski z salą edukacyjną, zapleczem gospodarczym sam w sobie nie stanowi spełnienia przesłanki gospodarki leśnej. Prowadzenie gospodarki łowieckiej nie zawsze wymaga do realizacji swoich celów wznoszenia budynków na gruntach leśnych. Gospodarka leśna to – działalność leśna w zakresie urządzenia, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaży tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Chociaż ustawodawca nie określił wprost, że prowadzenie gospodarki leśnej nie wymaga łącznego spełnienia ustawowych przesłanek wykonywanych w tym samym czasie, to jednak należy uznać, że zakres gospodarki leśnej wymaga prowadzenia szeregu działalności leśnych w różnym zakresie, w zależności od wskazań gospodarczych co może się odbywać w różnym odstępie czasu w zależności od potrzeb gospodarczych.
Prowadzenie gospodarki leśnej nie skupia się wyłącznie na jednej ze wskazanych w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2020 ze zm.), działalności jej gospodarowania. Zaproponowana przez inwestora budowa domu myśliwskiego na gruncie leśnym będzie spełniała wyłącznie przesłankę dotyczącą gospodarowania i pozyskiwania zwierzyny. Definicja lasu zawarta w ustawie o lasach, do której odsyła art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że gruntami leśnymi są także te, pod budynkami wykorzystywanymi do potrzeby gospodarki leśnej (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach). Grunty leśne stanowią obszar gruntu szczególnie chronionego. Dlatego istotne jest ograniczenie wszelkich inwestycji, które nie przyczynią się do ochrony i poprawy jakości oraz ciągłości gospodarki leśnej. Przykładem może być ograniczona ilość wzniesionych budynków w Lasach Państwowych.
Decyzja o powstaniu takiej inwestycji w Państwowym Gospodarstwie Leśnym uzależniona jest od powierzchni terenu jaki ma obsługiwać (przeciętna powierzchnia, dla której lokalizowana jest leśniczówka wynosi 1200 ha – 1500 ha) – przeciętna powierzchnia leśnictwa i dostosowana jest do rozmiaru zadań i prac związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. Powstałe konieczne budynki leśniczówki lub budynki niezbędne do prowadzenia Ośrodków Hodowli Zwierząt służą całorocznemu wykorzystaniu w szerokim zakresie gospodarki leśnej. Projektowany przez stronę skarżącą budynek ma służyć wyłącznie jednemu kołu łowieckiemu, gdzie w Polsce jest zarejestrowanych 2 558 kół łowieckich (stan 2018 r.). Trudno więc zgodzić się, że zamierzenie inwestycyjne dom myśliwski – sala edukacyjna, zaplecze gospodarcze przyczyni się do ustawowej ochrony gruntów leśnych. Inwestycja ta nie jest niezbędna do prowadzenia gospodarki leśnej, a zatem jego budowa na gruncie leśnym nie może się odbyć z pominięciem uzyskania zmiany przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne i wymaga przeprowadzenia procedury określonej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, związanej z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji.
W skardze na postanowienie z [...] stycznia 2020 r. Koło Łowieckie S. w L. zarzuciło naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach i art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pomimo uznania, że skarżąca realizuje gospodarkę leśna w zakresie gospodarowania zwierzyną i pozyskiwania zwierzyny a następnie uznania, że teren planowanej inwestycji wymaga wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Zdaniem skarżącego, zamierzenie inwestycyjne związane jest z gospodarką leśną, ponieważ dotyczy gospodarowania zwierzyną i pozyskiwania zwierzyny. Lasem, stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle. Błędne jest stanowisko organu, że budowa domu myśliwskiego wymaga wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, skoro wnioskodawca prowadzi gospodarkę leśną (gospodarowanie i pozyskiwanie zwierzyny).
Prowadzenie gospodarki leśnej, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o lasach, nie wymaga łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Nieprawidłowy jest pogląd, że skarżąca realizuje inwestycję jedynie mogącą potencjalnie być przydatną gospodarce leśnej. Organy nie poczyniły ustaleń ile skarżąca pozyskuje zwierzyny w skali roku i jak zaopatruje zwierzynę płową i grubą w okresie zimowym. Co prawda skarżąca będzie jedynym użytkownikiem tej inwestycji, ale tylko dlatego, że będzie się znajdować na terenie obwodu łowieckiego nr [...], który samodzielnie dzierżawi.
Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymane nią w mocy postanowienie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia jest wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] stycznia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu myśliwskiego – sala edukacyjna, zaplecze gospodarcze, na działce [...], obręb [...].
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, planowana do zabudowy działka nr [...] stanowi grunt leśny i graniczy z innymi gruntami leśnymi. Bezsprzecznie, w świetle art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza że przepis umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych, słusznym interesem obywatela oraz także innych aspektów interesu publicznego. Organ uzgadniającym powinien mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie o lasach. Zgodnie z art. 8 ustawy o lasach, gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów;
- 2) trwałości utrzymania lasów;
- 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów;
- 4) powiększania zasobów leśnych. Gospodarka leśna powinna być nastawionej na zachowanie lasu, w konsekwencji wykluczone powinny być czynności sprzeczne z tymi założeniami. W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie nastąpiło właściwe wyważenie różnych interesów i zasad.
Przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy. W tej sprawie przedmiotem postępowania uzgodnieniowego było zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektu budowlanego określonego jako dom myśliwski – sala edukacyjna, zaplecze gospodarcze o powierzchni zabudowy do 350 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ miał podstawy do przyjęcia, że strona nie wykazała, iż praktyczne potrzeby realizacji na terenie lasów infrastruktury związanej z lokalizacją tego domu myśliwskiego jest niezbędne z uwagi na prowadzenie gospodarki leśnej. Ani w toku postępowania ani w skardze strona skarżąca nie podała żadnych konkretnych argumentów ani danych, z których wynikałoby, że planowana inwestycja (budowa obiektu budowlanego - domu myśliwskiego z salą edukacyjną, zapleczem gospodarczym o pow. zabudowy do 350 m2) wprost ma przyczynić się do ustawowej ochrony gruntów leśnych.
Ogólnikowe twierdzenia, że strona skarżąca prowadzi działalność łowiecką na terenie dzierżawionego obwodu łowieckiego nr [...], legnickiego okręgu PZŁ nie jest wystarczające do uznania, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego ma służyć bezpośrednio prowadzeniu gospodarki leśnej. W pełni racjonalne jest stanowisko, że okoliczność, iż budynek ma służyć wyłącznie jednemu kołu łowieckiemu (w Polsce zarejestrowanych jest 2558 kół łowieckich), będzie wykorzystywany sezonowo i wyłącznie na cele prowadzonej własnej działalności łowieckiej nie stanowi wypełnienia przesłanki niezbędności dla prowadzenia gospodarki leśnej. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie, że budowa planowanego budynku nie przyczyni się do ustawowej ochrony gruntów leśnych nie może być uznane jako dowolne i przekraczające granice uznania administracyjnego. Strona skarżąca w istocie nie wskazała nawet, że zamierzenie inwestycyjne nie może być realizowane poza lasem.
Jak słusznie organ wskazał zakres gospodarki leśnej wymaga prowadzenia szeregu działalności leśnych w różnym zakresie, w zależności od wskazań gospodarczych co może odbywać się w różnych odstępach czasu w zależności od potrzeb gospodarczych. Prowadzenie gospodarki leśnej nie skupia się wyłącznie na jednej ze wskazanych ustawą o lasach działalności jej gospodarowania. Zasadnie organ podkreślił, że grunty leśne stanowią obszar gruntu szczególnie chronionego i z tego względu konieczne jest ograniczenie wszelkich inwestycji, które nie przyczyniałby się do rzeczywistej ochrony i poprawy jakości oraz ciągłości gospodarki leśnej. Prawidłowo również organ przyjął, że nie jest dopuszczalna lokalizacja w obrębie terenów leśnych wszelkiego rodzaju obiektów, które potencjalnie mogą służyć gospodarce leśnej. Przez budynki służące "gospodarce leśnej" należy rozumieć budynki, które lokalizacja na gruntach leśnych jest niezbędna dla realizacji zadań związanych z gospodarką leśną.
Przyjęcie proponowanej przez skarżącego wykładni przepisów prawa materialnego mogłoby doprowadziłoby w istocie do istotnego ograniczenia generalnego zakazu zabudowy na gruntach leśnych. W konsekwencji należy przyjąć, że wydane przez organ współdziałający rozstrzygnięcie w trybie 106 K.p.a. nie narusza prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.