Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej "skarżącego") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, utrzymał decyzję Starosty w mocy.
Zaskarżona decyzja Inspektora zapadła w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., uzupełnionym późniejszymi pismami skarżący wniósł do Starosty o sprostowanie danych wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków z obrębów K. i C. w gminie D. dla gruntów, które odziedziczył po rodzicach W. i S. W. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy D.:
- - w obrębie K. odnośnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 4,52 ha, polegającej na wykazaniu jej granic i powierzchni odpowiadających granicom i powierzchni poscaleniowej działki nr [...] o powierzchni 4,8023 ha,
- - w obrębie C. odnośnie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 26,92 ha, polegającej na wydzieleniu z tej działki odpowiadającej poscaleniowej działce nr [...] o powierzchni 2,2437 ha i ujawnieniu skarżącego jako jej właściciela.
Skarżący wniósł do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty.
Rozpatrzywszy odwołanie Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Inspektor wskazał, co następuje:
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] marca 1993 r., sygn. akt [...] skarżący nabył prawo do spadku po rodzicach wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym w całości.
Zgodnie z archiwalnym scaleniowym rejestrem pomiarowym z 1935 r. poprzednik prawny rodziców skarżącego – M. W. posiadała 3 działki wykazane na planie scaleniowym wsi K.: działkę nr [...] o powierzchni 4,8023 ha, działkę nr [...] o powierzchni 1,8851 ha oraz działkę leśną położoną w dziale IV oddalonym od działu I o około 5 km w kierunku północno - zachodnim oznaczona nr [...] o powierzchni 2,2457 ha. Całe gospodarstwo wykazane w tabeli likwidacyjnej posiadało ogólną powierzchnię 8,9311 ha.
Rejestr scaleniowy stanowił dokumentację podlegającą zatwierdzeniu w tym przypadku orzeczeniem Starosty Powiatowego w M. w dniu [...] stycznia 1934 r. Rejestry scaleniowe nie podlegają aktualizacji.
Założenie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów miało na celu założenie operatu ewidencyjnego, w tym rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej podlegających bieżącej aktualizacji na podstawie dowodów zmian.
Operaty ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. i C. zostały założone w 1964 r. na podkładzie fotogrametrycznym, tj. uczytelnienia zdjęć lotniczych.
W operacie założenia ewidencji gruntów obrębu C. wobec zmian w stanie posiadania, które nastąpiły w okresie około 30 lat po scaleniu, istniejące plany scaleniowe wykorzystano przy ustalaniu granic zewnętrznych obrębu i kompleksów. Prawdopodobnie wystąpiły trudności z ustaleniem i ze wskazaniem granic poszczególnych działek przez właścicieli i władających działkami leśnymi, w związku z czym osoby posiadające działki w kompleksie leśnym o powierzchni 26,92 oznaczonych jako działka nr [...] wpisano jako współposiadaczy.
Dla dokładnego określenia położenia działki oznaczonej w planie scaleniowym z 1935 r. numerem [...], umożliwiającego ujawnienie jej w ewidencji gruntów, niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej do celów prawnych, obejmującej badanie dokumentacji scaleniowej, operatu ewidencji gruntów oraz pomiarów na gruncie. Wykonanie takiej czynności nie jest możliwe w trybie wprowadzania zmian w ewidencji gruntów.
Wniosek dotyczący korekty (po około 50 latach od założenia ewidencji gruntów) granic ewidencyjnych i powierzchni działki położonej w obrębie K. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4,52 ha w ten sposób aby odpowiadała granicom i powierzchni poscaleniowej działki nr [...] o powierzchni 4,8023 ha z 1935 r. nie posiada uzasadnionych podstaw prawnych.
Na działkę nr [...] o powierzchni 4,52 ha w granicach wykazanych w ewidencji wydany został akt własności ziemi z dnia [...] lutego 1977 r. Nr [...], który stał się prawomocny w dniu [...] czerwca 1979 r.
Przesłanką do zmiany granicy ewidencyjnej działki może być jedynie prawomocna dokumentacja geodezyjna i kartograficzna wykonana w trybie rozgraniczenia.
Dołączona przez skarżącego do wniosku archiwalna dokumentacja scaleniowa sprzed ponad 70 lat nie może być obecnie wykorzystana bezpośrednio do aktualizacji prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów i budynków.
Przez zapis (jego zmianę) w ewidencji gruntów nie można ustanawiać lub pozbawiać kogoś własności. Zapis ten ma bowiem wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny i może być dokonany wyłącznie na podstawie prawem przewidzianych dowodów zmian.
Z ewidencji gruntów jako zbioru informacji wynika, że dokonywanie w nim zmian nie może rozstrzygać o prawie własności ani o przedmiocie własności. Te kwestie przesądza się w innych postępowaniach, np. w postępowaniu cywilnym.
W przypadku, gdy dane ewidencyjne wynikające z przedłożonych dokumentów są rozbieżne z danymi ewidencji gruntów osoby zgłaszające zmiany obowiązane są zgodnie z przepisem art.22 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 z późn.zm.) na wezwanie starosty dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian.
Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący został wezwany przez Starostę do przedłożenia w terminie 3 miesięcy dokumentów niezbędnych do wprowadzenia wnioskowanych zmian. Dokumentów takich skarżący nie dostarczył. W tej sytuacji żądanie skarżącego należało załatwić odmownie.
Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Inspektora, załączając do skargi obszerną dokumentację.
W skardze skarżący zreferował dotychczasowy przebieg sprawy, podtrzymując argumentację podnoszoną w postępowaniu administracyjnym.
Skarżący ponownie podkreślił, że założenie w 1964 r. ewidencji gruntów dokonane zostało w odniesieniu do rodziców skarżącego w sposób wadliwy, a zasadność jego żądania poświadczają przedłożone przez niego dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Inspektora, a także utrzymana nią w mocy decyzja Starosty nie naruszają prawa.
Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków.
Kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
- 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Zgodnie z art.22 ustawy:
- - ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (ust.1),
- - osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ust.2),
- - na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust.3).
Sposób przeprowadzania przez organ ewidencyjny aktualizacji ewidencji regulują przepisy rozporządzenia:
Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§44 pkt 2).
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§45 ust.1).
Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (§46 ust.1). Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:
- 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,
- 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,
- 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,
- 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§46 ust.3).
Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§47 ust.1).
W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy (§47 ust.3).
Stanowczego podkreślenia wymaga, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1395/10, publ. Wspólnota 2010/39/42).
Rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r., publ. G. Prawna TPA 2010/175/8).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK, publ. LEX nr 505313:
- 1. Akt notarialny sporządzony w odległej przeszłości (w sprawie rozpatrywanej przez NSA chodziło o akt sporządzony w 1934 r.) jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może obecnie na nowo "odżyć" i stać się w tym zakresie podstawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów.
- 2. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami.
- 3. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w §12 ust.1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374).
Żądanie skarżącego sformułowane we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (oraz w późniejszych pismach procesowych uzupełniających wniosek) miało na celu spowodowanie istotnej zmiany ukształtowanego od wielu lat stanu geodezyjnego dwóch nieruchomości objętych ewidencją gruntów i budynków założoną w 1964 r.
W pierwszym przypadku (działka nr [...]) skarżącemu chodzi o wydzielenie z działki istniejącej innej, mniejszej działki, dotąd w ewidencji nie ujętej, w drugim natomiast (działka nr [...]) o powiększenie powierzchni działki istniejącej.
W ocenie skarżącego podstawę wnioskowanych zmian może stanowić dokumentacja prawna i geodezyjna pochodząca z lat trzydziestych ubiegłego wieku, a zatem sporządzona na długo przed założeniem ewidencji. Dokumentacja ta obejmuje: 1) rejestr pomiarowy z 1935 r. wsi K., 2) plan gruntów wsi K. scalonych na mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] stycznia 1934 r., 3) akt notarialny Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1939 r. zostały częściowo uwzględnione w zakładanej wówczas ewidencji gruntów.
Skarżący konsekwentnie podnosi, że ewidencja z 1964 r. sporządzona została w sposób wadliwy, nie uwzględniając zdarzeń prawnych mających miejsce w przeszłości.
Oceniając zasadność cytowanych wyżej żądań należy stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy obu instancji, po pierwsze, dokonały szczegółowej analizy (zarówno w uzasadnieniach decyzji, jak i w korespondencji kierowanej do skarżącego) uwarunkowań prawnych, technicznych i dowodowych, które brano pod uwagę przy zakładaniu ewidencji w 1964 r., po drugie, w wyczerpujący sposób wyjaśniły skarżącemu, dlaczego wprowadzenie do ewidencji żądanych przez niego zmian wyłącznie w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty, jest niemożliwe.
W odniesieniu do żądania skarżącego w przedmiocie wydzielenia z działki oznaczonej numerem [...], położonej we wsi C., poscaleniowej działki nr [...], w postępowaniu administracyjnym ustalono, co następuje:
- - działka nr [...] powstała z podziału działek poscaleniowych położonych we wsi C.,
- - na podstawie porównania dokumentacji scaleniowej z roku 1935 i mapy ewidencyjnej złożonej w roku 1965 oraz analizy graficznej można jedynie określić w przybliżeniu, że działka nr [...] położona była w części w miejscu aktualnie wykazywanej działki nr [...] w obrębie C.,
- - dla dokładnego określenia położenia granic działki poscaleniowej nr [...] w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej do celów prawnych, obejmującej badanie dokumentacji scaleniowej, operatu ewidencji gruntów, a także pomiary granic na gruncie,
- - czynności, o której mowa powyżej nie można wykonać w postępowaniu w przedmiocie wprowadzania zmian do ewidencji gruntów.
W odniesieniu do żądań związanych z działką nr [...], położonej w obrębie K., których przedmiotem jest ustalenie powierzchni tej działki jako odpowiadającej powierzchni działki nr [...], w postępowaniu administracyjnym ustalono, co następuje:
- - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 4,52 ha położona w obrębie K., gmina D. została uregulowana aktem własności ziemi z dnia [...] lutego 1977 r. Nr [...] (w aktualnym stanie prawnym akty tego rodzaju nie mogą być wzruszane na drodze administracyjnej, czy też sądowej),
- - granicę i powierzchnię nieruchomości przyjęto na podstawie danych z operatu założenia ewidencji gruntów,
- - powierzchnia tej działki określona metodą przybliżoną w dacie zakładania ewidencji gruntów wynosiła 4,52 h w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej brak jest innych opracowań geodezyjnych, wskazujących precyzyjnie przebieg granic tej nieruchomości, zaś wykazywana w ewidencji gruntów powierzchnia działki ewidencyjnej obliczona została graficznie wprost z pierworysu mapy opracowanej w skali 1:5000,
- - wykazywany od chwili założenia ewidencji przebieg granic działki nr [...] określony został w oparciu o uczytelnione pomiarem terenowym zdjęcie lotnicze, gdzie jako punkty pomiarowe przyjęto charakterystyczne elementy sytuacji terenowej (fotopunkty),
- - na podstawie takiej dokumentacji nie ma możliwości jednoznacznego określenia przebiegu granic (poprzez matematyczne określenie współrzędnych punktów granicznych w państwowym układzie współrzędnych),
- - w następstwie powyższego również powierzchnia działki nr [...], będąca wielkością pochodną w stosunku do granic, nie została określona precyzyjnie, lecz metodą przybliżoną z wymaganą wówczas dokładnością zapisu do 0,01 ha.
Podstawą uwzględnienia żądania skarżącego mogło być w tej sytuacji w szczególności przeprowadzenie na jego wniosek procedury rozgraniczeniowej, ewentualnie postępowań o charakterze cywilnoprawnym.
W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiocie wniosku skarżącego wykazały w przekonujący sposób, że zaktualizowanie ewidencji na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów archiwalnych jest niemożliwe, a ponadto mogłoby spowodować nieuprawnioną ingerencję w aktualne stosunki własnościowe.
Z racji tego, że pomimo wezwania zwartego w piśmie Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej zasadność wprowadzenia zmian do ewidencji (opracowania geodezyjnego dotyczącego działki nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego, ewentualnie sądowego, poświadczającego prawa skarżącego do dochodzonego przez niego gruntu, mającego uzupełniać powierzchni działki nr [...]) wniosek skarżącego należało w postępowaniu administracyjnym rozpatrzyć odmownie.
W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.