Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 629/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w O. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. (dalej: Regulamin).

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. 1) istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:
2. - nałożenie w § 3 pkt 12 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, obowiązku podpisania umów na odbiór odpadów komunalnych z prowadzonej działalności gospodarczej na zasadach cywilnoprawnych z przedsiębiorcami posiadającymi wpis do rejestru działalności regulowanej Gminy K.;
3. - nałożenie w § 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości odpowiedzialności za utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez nałożenie na nich obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz powtórzenie istniejących regulacji ustawowych zawierających definicję chodnika, uznając za chodnik wydzieloną część drogi służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości;
4. - nałożenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązków wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi poprzez wskazanie, iż mycie samochodów może odbywać się jedynie na utwardzonym terenie nieruchomości oraz poprzez stwierdzenie, iż naprawa i konserwacja pojazdów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy;
5. - nałożenie w § 11 pkt 1 Regulaminu wymagań w zakresie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psów, w postaci wymagania prowadzenia psa na uwięzi, a w stosunku do psa rasy uznawanej za agresywną także nałożenia kagańca, co stanowi wykroczenie i ingerencję bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań;
6. - nałożenie w § 14 Regulaminu wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej poprzez wskazanie, iż pszczoły powinny być trzymane w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości, co stanowi wykroczenie i ingerencję bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań;
7. - wskazanie w Regulaminie informacji dotyczących lokalizacji punktu selektywnego odbierania odpadów komunalnych, które nie mogą znajdować się w aktach prawa miejscowego i winny być udostępniane w inny sposób;
8. 2) istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie w Regulaminie obligatoryjnych zapisów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez pominięcie wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. nie uznała zarzutów i argumentów zawartych w skardze i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie:
2. a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
3. b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
4. c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

1. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
2. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
3. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
4. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
5. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Skarga dotyczy następujących przepisów Regulaminu:

1. 1. § 2 (znajdujący się z Rozdziale 1, zawierającym przepisy ogólne) Ilekroć w Regulaminie jest mowa o Punkcie Gromadzenia Odpadów rozumie się przez to punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych znajdujący się w K. przy ul. [...];
2. 2. § 3 pkt 12 Nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne, wyłączone są z zorganizowanego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi prowadzonego przez Gminę. Właściciele tych nieruchomości zobowiązani są we własnym zakresie do podpisywania umów na odbiór odpadów komunalnych z prowadzonej działalności na zasadach cywilno-prawnych z przedsiębiorcami posiadającymi wpis do rejestru działalności regulowanej Gminy K.;
3. 3. § 4 Właściciele nieruchomości uprzątają błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, śnieg i lód oraz błoto należy pryzmować przy krawężniku, w miarę możliwości w sposób nieutrudniający ruchu pieszych i pojazdów;
4. 4. § 5
5. - ust. 1 Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na utwardzonym terenie nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiornikach bezodpływowych;
6. - ust. 2 Naprawa i konserwacja pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy pojazdów samochodowych oraz pod warunkiem:
7. 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin;
8. 2) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych;
9. 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska.
10. 5. § 11 pkt 1) Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy prowadzenie psa na uwięzi; pies rasy uznawanej za agresywną powinien mieć nałożony kaganiec;
11. 6. § 14 Pszczoły powinny być trzymane w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości.

Ponadto skarżący zarzucił organowi stanowiącemu niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez niezawarcie w Regulaminie obligatoryjnych zapisów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. pominięcie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podzielić je należy, co do większości z nich, choć za chybiony uznać trzeba ten dotyczący § 2. Istotą tego przepisu nie jest bowiem określenie lokalizacji Punktu Gromadzenia Odpadów, lecz dookreślenie rozumienia wskazanego tam pojęcia "Punkt Gromadzenia Odpadów". Adres tego Punktu zawarty został w Regulaminie niejako przy okazji, nie stanowiąc sam w sobie informacji o nim jako takiej.

Niewątpliwie podzielić należy argumenty podniesione w stosunku do § 3 pkt 12. Przepis ten bezzasadnie i bezpodstawnie nakłada na właścicieli niezamieszkanych nieruchomości faktyczny obowiązek ponoszenia zwiększonych kosztów odbioru odpadów komunalnych z tych nieruchomości.

Z kolei obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w § 4 odnosi się do ustawowego obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zawartego w jej Rozdziale 3 zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Po pierwsze, przepis Regulaminu powtarza więc treść przepisu ustawy. Po drugie zaś, regulacja ta nie jest objęta delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Co do § 5 sytuacja jest różna w zakresie obydwu jego jednostek redakcyjnych:

1. - mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na utwardzonym terenie nieruchomości i pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiornikach bezodpływowych (ust. 1), stanowi normę kierunkową, wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku; wymogi te stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami;
2. - naprawa i konserwacja pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy pojazdów samochodowych oraz pod warunkami określonymi w punktach 1-3 jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, z którego wynika, że do kompetencji rady należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw.

Jeśli chodzi o § 11 pkt 1, to generalny obowiązek prowadzenia zwierząt domowych na uwięzi i bezwzględny nakaz zaopatrywania w kaganiec psów ras uznanych za agresywne należy ocenić jako nadmierny, a w wielu przypadkach jako niehumanitarny, gdyż nie dopuszcza racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, przez co jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawie.

W odniesieniu do § 14 stwierdzić należy, że narusza on zasadę proporcjonalności. W istocie przepis ten arbitralnie narzuca warunek niemożliwy do spełnienia dla części nieruchomości, które musiałyby mieć wymiary co najmniej po ponad 20 metrów szerokości i długości. Nie wiadomo przy tym jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając wymóg takiej, a nie innej odległości od granicy nieruchomości, w szczególności odpowiedzi na to pytanie nie daje odpowiedź na skargę.

Wreszcie odnieść się należy do zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. pominięcie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Zarzut ten jest niewątpliwie najpoważniejszy z podniesionych w skardze. Prawdopodobnie pominięcie tej kwestii w Regulaminie wynika z błędnego utożsamiania treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z jej art. 5 ust. 1 pkt 4. Sprawa różnic tych dwóch przepisów została poruszony wyżej przy okazji odnoszenia się do zarzutu dotyczącego § 4 Regulaminu. Podkreślić należy, że o ile pierwszy z powołanych przepisów ustawy dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego, o tyle drugi z nich odnosi do chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zakres tych regulacji nie pokrywa się więc ze sobą, stanowią one o odrębnych obowiązkach właścicieli nieruchomości.

Uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż wyliczając komponenty takiej uchwały ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" lub podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że w regulaminie muszą się znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust.

2. Regulamin taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, a brak któregokolwiek z koniecznych elementów sprawia, że organ stanowiący nie wypełnił delegacji ustawowej.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę liczbę uchybień stwierdzonych w zaskarżonej uchwale oraz przede wszystkim fakt pominięcia w niej jednego z ustawowych wymagań (z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), Sąd uznał za zasadne stwierdzenie jej nieważności w całości.

Na marginesie zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie art. 147 § 1 ppsa, nie mógł być uwzględniony wniosek Prokuratora o uchylenie przedmiotowej uchwały.

Z uwagi powyższe, na podstawie ostatnio powołanego przepisu, należało orzec jak w sentencji.