Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wystąpienia Prezydenta Miasta O. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta O. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych w ilości 150 miejsc wraz z budową odwodnienia, oświetlenia oraz nawierzchni z kostki brukowej, zlokalizowanej na działkach Nr [...] obręb O., położonej przy ul. [...] O., której inwestorem jest Państwowe Muzeum [...] w O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 47, poz. 412 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa postanowił nie wyrazić zgody na odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że inwestycja mieści się w zakresie pojęciowym usług kulturalnych – plan zagospodarowania przestrzennego jednostka strukturalna [...], a zatem jest inwestycją z zakresu usług kulturalnych. Realizacja inwestycji nie wydaje się mieć charakteru "obcego elementu" w stosunku do zapisu jednostki [...] i zamierzeń twórców planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w O. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).
Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., w którym dla uzasadnienia swego stanowiska Minister powołał się m.in. na zapis planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzający, że jest to teren byłego obozu koncentracyjnego i przeznacza się go pod usługi kulturalne związane z funkcjonowaniem muzeum, a wszelka działalność inwestycyjna powinna być prowadzona w uzgodnieniu z Dyrekcją Muzeum oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 kpa oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 47, poz. 412 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia, zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. (art. 138 § 1 pkt. 1 kpa).
Odnosząc się do zarzutu strony, że organ naruszył art. 6 kpa w zakresie nie uwzględnienia zmiany stanu prawnego, polegającego na utracie z dniem 1 stycznia 2004 r. mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta O., organ naczelny podniósł, że jest to zarzut niezasadny, gdyż "w chwili obecnej trwa postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedli Z. i S. w O. z obszarem Pomnika Zagłady w O. wraz z jego strefą ochronną". Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów położonych w granicach, o których mowa w ust. 1 wymagają uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej.
Ponadto organ uznał, że wniosek Państwowego Muzeum [...] jako służący realizacji statutowych celów parkingu w strefie zwiedzania, nie tylko nie łamie art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, ale wręcz poprawia warunki pozwalające na: zabezpieczenie Pomnika Zagłady przed zniszczeniem lub uszkodzeniem oraz zapewnieniem porządku i czystości na jego terenie, stałą konserwację, a także obsługę ruchu turystycznego. Obawy stron odnoszące się do przeznaczenia parkingu na parking komercyjny są również nieuzasadnione, ponieważ będą korzystać z niego etatowi pracownicy Muzeum oraz przewodnicy świadczący usługi w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie S. R., J. W. i A. W. wnieśli o uchylenie postanowień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., [...] maja 2004 r., stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r.
Skarżący zarzucili, że organ rozstrzygając sprawę nie uwzględnił zmiany stanu prawnego polegającego na utracie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezprawnym jest przyjmowanie przez organ, że zamierzona inwestycja jest zgodna z tym planem, gdyż utracił on moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Ponadto poprawność postępowania organu jest wątpliwa z uwagi na treść art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto skarżący podnieśli, że organ nie wykazał, iż budowa nowego, większego parkingu służbowego jest niezbędna dla zapewnienia celów wskazanych w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, a także nie rozważył działania czynników szkodliwych związanych z budową nowego parkingu na skarżących jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości oraz obiekty zabytkowe znajdujące się na terenie Muzeum.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji (postanowienia). Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w decyzji (postanowieniu) przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia), wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji (postanowieniu), lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty.
W rozpatrywanej sprawie prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie miało zatem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanego postanowienia. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił sprawę merytorycznie, podczas gdy mógł to uczynić jedynie pod kątem wystąpienia naruszenia prawa i oceny, czy to naruszenie ma charakter rażący.
Organ nadzoru nie ocenił, czy podnoszony przez skarżących zarzut orzekania przez organ odwoławczy na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, który w dacie wydawania postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność, że w chwili obecnej trwa postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedli Z. i S. w O. z obszarem Pomnika Zagłady w O. wraz z jego strefą ochronną nie usprawiedliwia, wbrew twierdzeniu organu naczelnego naruszenia art. 6 kpa w zakresie nieuwzględnienia zmiany stanu prawnego w sprawie.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany był bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. (por. wyrok z dnia 22.III.1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 – ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24.II.1992 r., sygn. II SA 49/92).
Postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zastosować obowiązujące w dacie orzekania przez niego przepisy prawa. Uchwała o uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego. Jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygając sprawę w wyniku odwołania powinien uwzględnić, że plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymany nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2004 r., gdyż wydane zostały z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organ orzekający w niniejszej sprawie ponownie rozważy, czy decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa i dokona oceny prawnej, czy to naruszenie uznać należy za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.