Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] października 2018 r. znak: [...], którą na podstawie art. 105§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie w przedmiocie nabycia nieruchomości rolnej przez T. R..
W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane przez T. R. wnioskiem z [...] lipca 2018 r., w którym zwrócił się o wyrażenie zgody na nabycie na podstawie art. 2a ust. 4 ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U 2018, poz. 1405 zwanej dalej "ustawą") nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki [...] i [...], położonej w miejscowości B., gmina W., powiat w., województwo w., stanowiącej współwłasność M. S., Z. S. i K. S..
W toku postępowania ww. współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że nie mają zamiaru zbycia a w szczególności sprzedaży należącej do nich nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, że ewentualna zgoda na nabycie nieruchomości nie może być wydana, w sytuacji gdy właściciel nie zamierza tej nieruchomości zbyć i uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie.
Od decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji odwołanie wniósł T. R..
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Minister wskazał, iż postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do działania organu ze względu na przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe. Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu nie istniała sprawa administracyjna, gdyż właściciele nieruchomości nie mają zamiaru zbycia nieruchomości (pismo z dnia [...] października 2018 r.). Organ dodatkowo wskazał, iż ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 o kształtowaniu ustroju rolnego nie przewiduje sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie chce jej zbyć, co – jego zdaniem - uniemożliwia orzekanie w niniejszej sprawie.
Na powyższą decyzję skargę do sądu złożył T. R. (skarga wpłynęła do organu [...] marca 2019 r.). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. i decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia:
- - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2a ust. 4 pkt. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie iż właściciele nie mieli zamiaru zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w sytuacji istnienia umowy przedwstępnej sprzedaży tej nieruchomości, jak również poprzez przyjęcie iż te przepisy wymagają uwzględniania woli właścicieli;
- - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie umowy przedwstępnej z dnia 16 listopada 2011 r. i innych dokumentów wskazujące na następstwo prawne aktualnych właścicieli nieruchomości;
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, przy jednoczesnym uwzględnieniu oświadczenia właścicieli o niewyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego wniosku, że postepowanie jest bezprzedmiotowe;
- - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącego co do zebranego materiału dowodowego, w sytuacji złożenia oświadczenia przez właścicieli niedługo przed wydaniem decyzji przez organ;
- - art. 107 § 3, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia i brak odniesienia się do łączącej właścicieli ze skarżącym umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości;
- - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo błędów w zastosowaniu zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;
- - art. 2a ust. 4 pkt. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnie, w szczególności w kontekście przyjęcia, iż istnieje wymóg składania jakichkolwiek pozytywnych oświadczeń woli potencjalnych zbywców skonkretyzowanej nieruchomości rolnej;
- - art. 390 § 2 k.c., art. 389 § 1 k.c., art. 64 k.c., i art. 2a ust. 4 pkt. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez przyjęcie, iż aktualna wola właścicieli może zniweczyć umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego.
Dnia [...] marca 2019 r. wpłynęła do sądu odpowiedź na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu organ wskazał, iż literalna wykładnia art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nakazuje ustalenie rzeczywistego zamiaru obu stron, a nie tylko wolę wnioskodawcy (oświadczenie o braku zgody zostało złożone przez wnioskodawców w toku postępowania). Organ stwierdził ponadto, iż procedowanie było prawidłowe, rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu zebrany w sprawie materiał dowodowy, a uzasadnienie zawiera precyzyjne wyjaśnienie podstaw podjętej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, organ podniósł, iż strona nie wskazała na konkretne konsekwencje tego naruszenia w postaci niemożliwości przedstawienia określonego dowodu lub przedstawienia określonego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykazały, aby w sprawie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania lub inna podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zauważyć, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku.
Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13, CBOSA). Bezprzedmiotowości postępowania nie należy utożsamiać z bezzasadnością podania, czyli sytuacja, w której organ uznaje, że w sprawie nie zostały spełnione, określone przepisami prawa materialnego, warunki do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) – por. np. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 3033/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo.
Reasumując, art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, ze w ocenie Sądu, wbrew stanowisku przyjętemu przez organy, żaden przepis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wprowadza, jako warunku prowadzenia postępowania w sprawie zgody na nabycie nieruchomości, aktualności woli właściciela co do zbycia nieruchomości. W szczególności ustawodawca nie przewidział tu obowiązku złożenia wspólnego wniosku przez zbywcę oraz nabywcę (art. 2a ust. 4 ustawy). Co więcej, w razie wystąpienia o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy (art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy), postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek – verba legis – "osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne". Wniosek o wyrażenie zgody na nabycie może złożyć również zbywca (art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy), ale wniosek taki wszczyna odrębną sprawę administracyjną, opartą na innej podstawie materialnoprawnej.
Trzeba w tym miejscu przypomnieć, o wspominanej wyżej zasadzie ustrojowej, a mianowicie zasadzie kończenia sprawy administracyjnej decyzją co do istoty, a nie decyzją o umorzeniu postępowania. Ponadto, Minister w drodze wykładni rozszerzającej nie może kreować dodatkowych, nieprzewidzianych wprost w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, wymagań co merytorycznego rozpoznania podania o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości. Ograniczenia przewidziane w tej ustawie stanowią bowiem daleko idącą ingerencję w konstytucyjne chronione prawa obywateli, w tym przede wszystkim w prawo do własności i innych praw majątkowych (art. 21 i 64 Konstytucji RP) oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Zasadą konstytucyjną jest, że każdy ma prawo nabywać własność i inne prawa majątkowe na zasadach ustalonych przez strony stosunku cywilnoprawnego. Prawo to może oczywiście podlegać ograniczeniom zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wz. z art. 23 Konstytucji RP, ale ograniczenia te muszą być interpretowane ściśle.
Zgodzić natomiast należy się z Ministrem, że zamiar nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę winien być rzeczywisty, a nie tylko hipotetyczny, w przeciwnym razie zgoda na nabycie miałaby w istocie charakter interpretacji indywidualnej przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. O rzeczywistości tego zamiaru przesądza jednak w realiach niniejszej sprawy zawarcie w 2011 r. umowy przedwstępnej oraz umowy o pośrednictwo w sprzedaży nieruchomości przez m.in. wnioskodawcę i Z. S., który z kolei działał w imieniu i na rzecz m.in. byłej właścicielki nieruchomości – E. S., której spadkobiercami są obecni współwłaściciele). Co istotne, umowa ta zawarta została w formie aktu notarialnego. Czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. (art. 2 § 2 z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie – Dz. U. z 2019 r., poz. 540).
Tym samym, wspominana umowa przedwstępna korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dodać trzeba, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny ważności umów cywilnoprawnych lub ustalania ich rzeczywistej treści (innej niż wprost wyrażona w umowie). Kompetencja ta należy do sądu orzekającego w postępowaniu cywilnym (art. 189 k.p.a.). Kompetencji takich nie posiada również sąd administracyjny. Uzupełniająco należy również przypomnieć, że zachowanie formy aktu notarialnego w przypadku przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości umożliwia zainteresowanej stronie sądowe dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2 k.c. w zw. z art. 64 k.c.).
Uszło również uwadze Ministra, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy jest wyłącznie orzekanie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej, a nie orzekanie o obowiązku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez zbywcę. Ewentualne udzielnie skarżącemu zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez organ w żaden sposób nie pozbawia zaś zbywcy ochrony prawnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.