Uzasadnienie
1 U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r., nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia inwestora [...] S.A., uchylono postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] [...], na działkach ew. nr [...], [...], obręb [...] w [...] przy ul. [...] w całości oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3058/18, uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ I instancji uchybił przepisom prawa procesowego i pozbawił użytkowników wieczystych terenu inwestycji możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Sąd zalecił organowi II instancji ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem ustawowego zakresu umocowania organu zażaleniowego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił postanowienie z [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji nie doręczył swojego rozstrzygnięcia użytkownikom wieczystym działek ew. nr [...], [...], wskazanych przez organ głównej administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z 2 marca 2018 r. Minister stanął na stanowisku, że taka wada postępowania nie może być usunięta w postępowaniu przed organem II instancji. Odstąpił również od merytorycznej oceny wpływu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na obszar dawnego założenia miejskiego [...].
Skargę na to postanowienie wywiódł inwestor [...] S.A., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
- a) wadliwą wykładnię art. 10 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wada postępowania nie może być w usunięta w postępowaniu II instancji, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
- b) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 4 i art. 5, art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.), poprzez przyjęcie, że budowa masztu o wysokości przewyższającej wysokość ukształtowanej zabudowy stanowiłaby kolejną subdominantę w rejonie zabytkowego układu historycznego;
- c) naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zakresie zachowania terminu do wydania zaskarżonego postanowienia;
- d) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej i przyjęcie, że realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na układ urbanistyczny historycznej części [...] [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Punktem wyjścia dla rozważań Sądu jest okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd zobowiązany był zatem więc w pierwszej kolejności do zbadania, czy organ II instancji uwzględnił wytyczne wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3058/18.
W przytoczonym wyroku jednoznacznie wskazano, że organ I instancji uchybił przepisom procedury i pozbawił strony postępowania, tj. użytkowników wieczystych terenu planowanej inwestycji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Podkreślono również, że uzasadnienie postanowienia kasatoryjnego wyszło poza przyznane organowi zażaleniowemu upoważnienie, wadliwie wiążąc organ I instancji co do wyniku przyszłego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd zalecił organowi II instancji ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem ustawowego zakresu umocowania organu zażaleniowego.
Odnotować należy, że skarżący inwestor nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień i nie wniósł skargi kasacyjnej od tego wyroku, co skutkowało uzyskaniem przez ten wyrok przymiotu prawomocności. W konsekwencji tego zastosowanie w sprawie znalazł art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także innego osoby. Skutkiem takiego związania jest bezwzględny obowiązek wymienionych w powołanym wyżej przepisie podmiotów uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu i zastosowania się do niej.
Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (ust. 5 cyt. przepisu).
Postępowanie uzgodnieniowe, choć proceduralnie odrębne od postępowania głównego, ma w stosunku do niego charakter pomocnicy. Postępowanie przed organem współdziałającym jest bowiem częścią postępowania głównego, stąd mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym. W tym względzie należy mieć również na uwadze, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 k.p.a.). Tym samym to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji.
W związku z tym to na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w nim. Tym bardziej, że pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwość, że poprzez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w jednej fazie postępowania, jaką stanowi faza rozstrzygnięcia, ale też w poprzedzającej fazie postępowania, którą jest postępowanie wyjaśniające. Udział w pierwszej fazie postępowania zagwarantowany jest przez możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Sąd w wyroku z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3058/18, przesądził udział użytkowników wieczystych w postępowaniu uzgodnieniowym, a związanie tym prawomocnym wyrokiem wciąż pozostaje w mocy wobec Sądu obecnie orzekającego i organu II instancji, jak również innych podmiotów. Zatem, jeżeli organ I instancji pominął użytkowników wieczystych terenu planowanej inwestycji we wstępnej fazie postępowania, to oznacza, że nie zagwarantował im czynnego udziału w tym postępowaniu, pozbawiając ich tym samym prawa do ochrony interesu prawnego, które i tak doznało istotnego ograniczenia ze względu na treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Uchybienie to natomiast ze względu na istotne znaczenie, nie może być sanowane w postępowaniu zażaleniowym.
W tym stanie sprawy Sąd odstąpił od rozpoznania sprawy w zakresie zasadności odmowy uzgodnienia projektu decyzji, gdyż ocena ta jest przedwczesna, z uwagi to, że postępowanie administracyjne zostanie powtórzone z przyczyn proceduralnych.
Na zakończenie wyjaśnić również należy, że niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie znajduje ochronę na gruncie innej instytucji procesowej niż skarga na postanowienie, a mianowicie skargi na bezczynność (przewlekłość), a jej rozważanie odbywa się w odrębnym postępowaniu, co znajduje odzwierciedlenie także w treści art. 106 § 6 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 1