Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również jako: "organ, organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania P. S., (dalej zwany "skarżącym") od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez geodetę uprawnionego P. S. w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod numerem [...], dotyczących sporządzenia mapy z projektem podziału nieruchomości położonych w obrębach nr [...] i [...] miasta Z., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach:
W dniu 17 marca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło zawiadomienie P. S. o wykonaniu zgłoszonej pracy o nr [...] wraz z operatem technicznym. Przedmiotem opracowania był podział - pod nowoprojektowana ulicę – 12 nieruchomości położonych w Z. tj. 9 nieruchomości z obrębu [...], 3 nieruchomości z obrębu [...], w trybie Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W dniu 4 kwietnia 2016r. został sporządzony protokół weryfikacji, w którym w punkcie 4 dotyczącym wyników weryfikacji pod kątem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych wypisano 14 usterek.
W punkcie 5 protokołu weryfikacji, dotyczącym nieprawidłowości wynikających z naruszenia prawa wskazano naruszenie § 6 ust.1, § 7 ust.7 oraz § 10 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych.... oraz § 37 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W punkcie 6 protokołu weryfikacji, zamieszczono informację, że wskazane w nim nieprawidłowości nie wyczerpują listy stwierdzonych uchybień. Z powodu ilości stwierdzonych błędów i usterek operat zostanie zwrócony geodecie w celu jego poprawy, bez wskazania wszystkich braków i nieprawidłowości. Stwierdzono również, że poprawy wymaga całość opracowania.
W dniu 12 kwietnia 2016r. negatywny protokół weryfikacji dokumentacji wraz z operatem został odebrany przez skarżącego, który w dniu 14 kwietnia 2016r., w skierowanej do Starosty [...] odpowiedzi, zarzucił brak sumienności i rzetelności wykonanej weryfikacji oraz brak podania podstaw prawnych niektórych uwag i wniósł o wydanie decyzji o odmowie włączenia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W związku z tym, że wskazane w protokole weryfikacji usterki nie zostały usunięte, a organ I instancji nie uwzględnił wątpliwości jakie w skarżącym budziły zawarte w operacie uwagi, Starosta [...], wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych w ramach w/w opracowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. zarzucając jej:
- - wadliwą podstawę prawną,
- - postępowanie prowadzone niezgodnie z terminami kodeksu postępowania administracyjnego
- - to, że nieprawidłowości wynikające z naruszenia prawa jak również wykazane usterki wymienione zarówno w decyzji nr [...] z dnia [...].06.2016r., jak i w protokole z dnia 4.04.2016r. są bezpodstawne i nieuzasadnione.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Starosta [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., słowa "art. 138 § 2" k.p.a. zastępując "art. 104" k.p.a.
Na powyższe postanowienie, w dniu 8 września 2016r., zażalenie wniósł skarżący zarzucając rażące naruszenie prawa, polegające na potraktowanie błędnej podstawy prawnej jako omyłki pisarskiej i zmiany jej w drodze sprostowania.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji w zakresie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., stwierdzając, że sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może wykraczać poza granice określone tym przepisem. W granicach tych z pewnością nie mieszczą się błędy i omyłki istotne tj. dotyczące ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej.
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji – art. 138 § 2 k.p.a. - czego nie można było sanować w drodze sprostowania.
Nadto organ ocenił, że sposób i forma przeprowadzenia i udokumentowania procesu weryfikacji opracowania przez Starostę [...] nie pozwala jednoznacznie ustalić jakich działań naprawczych oczekiwał weryfikator od wykonawcy pracy, aby mogła ona zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak przejrzystego uzasadnienia uwag uniemożliwiał wykonawcy rzeczowe ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. Zaleceniem organu odwoławczego było też, aby organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę odniósł się do zarzutów dotyczących niezachowania terminów rozpatrzenia sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. S., zarzucając brak odniesienia się w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. do zarzutu dotyczącego postępowania prowadzonego niezgodnie z terminami Kodeksu postępowania administracyjnego, wymienionego w punkcie b odwołania z dnia 22 lipca 2016r. od decyzji starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2016r.
W uzasadnieniu skarżący szczegółowo rozwinął zarzut skargi.
Dodatkowo, w dniu 12 czerwca 2017r. zostało wniesione pismo skarżącego, w którym uzupełnił treść skargi o wniosek o obciążenie kosztami postępowania w całości drugiej strony postępowania..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego prowadzenia przez organ I instancji postępowania niezgodnie z terminami Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy wskazuje, że złożony przez skarżącego w dniu 17 marca 2016r. w Starostwie Powiatowym w [...] operat techniczny wraz z zawiadomieniem o wykonaniu pracy geodezyjnej, zgłoszonej pod numerem [...], został zweryfikowany w dniu 4 kwietnia 2016r. Po ustosunkowaniu się przez skarżącego w dniu 14 kwietnia 2016r. do negatywnych uwag zawartych w weryfikacji, organ I instancji w dniu [...] czerwca 2016r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej złożonej pod numerem [...].
Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z 37 § 1 k.p.a. i nie wystąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Swoje zastrzeżenia do sposobu prowadzonego przez organ I instancji postępowania skarżący zamieścił dopiero w odwołaniu od decyzji nr [...]. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w takich okolicznościach sprawy nie było podstaw do uznania zastrzeżenia jako zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Dodatkowo, w decyzji kasatoryjnej, organ zaleca Staroście [...] aby, rozpatrując ponownie sprawę, odniósł się do zarzutów dotyczących niezachowania terminów rozpatrzenia sprawy.
Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Z tego względu należało zbadać zaskarżoną decyzję pod względem ewentualnych naruszeń prawa procesowego i materialnego.
Zgodnie z art. 12 b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
- 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
- 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.
Wyniki powyższej weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.
Jak wynika z analizy akt sprawy, organ II instancji prawidłowo wskazał uchybienia organu I instancji. Sąd zgadza się z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, żeby ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy (protokół weryfikacji) poprzez ustalenie okoliczności i faktów, które pozwolą na jednoznaczne, czytelne i zrozumiale przedstawienie zarzutów wskazanych w protokole z dnia 31 marca 2016r. Po zapoznaniu skarżącego z tak zgromadzonym materiałem, należy rozpatrzyć wniesione przez niego – ewentualnie – wyjaśnienia lub zastrzeżenia. Dopiero gdy wykonawca nie uzupełni stwierdzonych nieprawidłowości, a organ I instancji nie uwzględni ewentualnych wyjaśnień lub zastrzeżeń złożonych przez wykonawcę weryfikowanej pracy, może zostać wydana decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.
Sąd podziela również stanowisko organu, że sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może wykraczać poza granice określone tym przepisem. W granicach tych z pewnością nie mieszczą się błędy i omyłki istotne tj. dotyczące ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej. Dlatego należało uznać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji – art. 138 § 2 k.p.a. - czego nie można było sanować w drodze sprostowania.
Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku