Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda" "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] ("organ I instancji", "Starosta") z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi [...], gm. [...], pow. [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Właściciele gruntów, położonych w obrębie [...], gm. [...] wystąpili do Starosty z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Starosta na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...], gmina [...] o powierzchni 484,1820 ha. W toku realizowanego postępowania scaleniowego, nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia z 484,1820 ha na 482,5581 ha. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z uwagi na niekorzystną strukturę obszarową, nieracjonalne ukształtowanie rozłogów, bardzo duże rozdrobnienie gospodarstw, jak również ze względu na fakt, iż znaczna część gruntów znajdowała się we współwłasnościach i nie posiadała dostępu do dróg publicznych. Celem scalenia gruntów na przedmiotowym obszarze była w szczególności możliwość rozwoju wsi, poprzez zmniejszenie liczby działek w gospodarstwach, zmniejszenie ilości działek o kształcie i powierzchni niedogodnej do upraw mechanicznych, zniesienie części współwłasności, zapewnienie dostępu każdej z działek do drogi publicznej oraz zmniejszenie odległości pól od gospodarstw co spowoduje poprawę efektywności gospodarowania.

Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] listopada 2014 r. oraz wywieszone na okres 14 dni w Urzędzie Gminy w [...], a także na tablicy ogłoszeń we wsi [...], gm. [...].

Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zm., dalej: "ustawa o scalaniu"), do opracowania projektu scalenia gruntów organ upoważnił geodetę z uprawnieniami zawodowymi. Ponadto Zarządzeniem Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. powołano Komisję pełniącą funkcje doradcze podczas szacunku porównawczego gruntów oraz opracowania projektu scalenia gruntów na obiekcie [...] Starosta [...] składającą się z 12 osób, wśród których była A. G. W trakcie postępowania scaleniowego przeprowadzona została aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na potrzeby prawidłowego oszacowania gruntów objętych scaleniem. Wartość drzewostanów leśnych na obiekcie scaleniowym [...], gm. [...] została określona przez [...] oraz rzeczoznawcę majątkowego D. K. W okresie od 9 kwietnia 2018 r. do 17 kwietnia 2018 r. uczestnicy scalenia zostali indywidualnie zaznajomieni z powierzchnią i wartością szacunkową ich gruntów, wartością ich części składowych, a także zebrano życzenia dotyczące przyszłej lokalizacji gruntów.

Zgodę na dokonany szacunek uczestnicy scalenia wyrazili w formie uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia szacunku porównawczego gruntów wsi [...], gmina [...], podjętej na podstawie art. 13 ust. 1, 2 ustawy o scalaniu.

W dniu 22 marca 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia rozpoczynające okazanie projektu scalenia gruntów, na którym jednocześnie odczytano projekt warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, stanowiący integralną część decyzji organu I instancji.

W dniach od 25 marca 2019 r. do 5 kwietnia 2019 r. odbyło się indywidualne okazanie zainteresowanym uczestnikom projektu scalenia na gruncie. Dnia 12 kwietnia 2019 r. odbyło się także zebranie kończące okazanie projektu scalenia gruntów, na którym poinformowano uczestników, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia mogą składać na piśmie do Starosty [...] zastrzeżenia do projektu.

Z ogólnej liczby 177 uczestników scalenia z projektem zapoznało się 51 uczestników. Projekt przyjęło 33 uczestników, zaś 18 zgłosiło zastrzeżenia poprzez dokonanie wpisu do wykazu oświadczeń uczestników scalenia. Wśród osób wnoszących zastrzeżenia była skarżąca A. G. Wszystkie złożone zastrzeżenia w dniach 21 – 23 maja 2019 r. oraz w dniu 30 maja 2019 r. (wizja w terenie), zostały rozpatrzone i zaopiniowane przez Komisję. Uczestnicy scalenia, którzy złożyli zastrzeżenia zostali poinformowani indywidualnie na piśmie o terminach posiedzenia Komisji co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem.

Zgłoszone zastrzeżenia A. G., Starosta po zasięgnięciu opinii Komisji i zajęciu stanowiska przez wykonawcę projektu, rozpatrzył w całości negatywnie.

Rozpatrując zastrzeżenia organ I instancji przeprowadził wizję odnośnie nowo wydzielonych działek nr [...],[...],[...]. W wyniku wizji Starosta ustalił, że przedmiotowe działki umieszczone są w jednym kompleksie, położone po zachodniej stronie dz. nr [...] (droga projektowana, częściowo istniejąca, gruntowa, nieurządzona). Granice działek nr [...],[...],[...] biegną w kierunku [...] na długości ok. 650 m w kierunku rzeki [...], z którą graniczą od strony [...]. Granica od strony rzeki jest nieuregulowana, wyznaczona przez brzeg rzeki. Teren działki w całości porośnięty drzewami w różnym wieku (las mieszany). Działki na odległości ok. ¾ długości w kierunku zachodnim znajdują się na stoku lekko nachylonym w kierunku zachodnim. Około 10 - 15 % powierzchni działek od strony rzeki stanowi grunt podmokły. Skarżąca podtrzymywała brak zgody na objęcie w posiadanie powyższych działek na podstawie argumentów zawartych w odwołaniu oraz ze względu na fakt, iż działki te pochodzą z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi.

Ponadto wskazała, że na obszarze przedmiotowych działek nie jest w stanie odtworzyć upraw rolnych. Przy rzece znajdują się żeremia zbudowane przez bobry, które powodują ubytki w drzewostanie i rozlewiska. A. G. ponownie wniosła o działki po [...] stronie drogi - działki nr [...]. W terenie sporządzono dokumentację fotograficzną. Z powyższych czynności został sporządzony protokół, którego podpisania skarżąca odmówiła.

W związku z wprowadzonymi przez Starostę zmianami do projektu scalenia gruntów u części uczestników scalenia, mimo że nie składali zastrzeżeń, zaistniała konieczność przeprojektowania w ich gospodarstwach niektórych działek. Zmiany projektu scalenia gruntów 20 gospodarstw, zostały okazane zainteresowanym uczestnikom na gruncie w dniach 15-17 lipca 2019 r. Z projektem zapoznało się 18 uczestników, 16 przyjęło projekt.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji:

1. 1. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] o ogólnym obszarze 482,5581 ha, przedstawionym na sporządzonej mapie obszaru scalenia jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia.
2. 2. ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów prowadzonego w obrębie [...], gmina [...], zgodnie z załącznikiem nr 2, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.
3. 3. uznał za zasadne w całości lub w części zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia.
4. 4. pozostawił bez uwzględnienia w całości zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia.
5. 5. stwierdził, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zgodnie z przepisem art. 17 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wydzielone grunty pod drogi przechodzą na własność gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji.
6. 6. stwierdził, że obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych, urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu, postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gruntów, położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W obrębie [...], gm. [...] warunek ustawowy został spełniony, zatem istniały przesłanki do podjęcia postępowania scaleniowego.

Starosta podał, że wartości wydzielonych konturów szacunkowych określono zgodnie z zasadami przyjętymi w uchwale z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem we wsi [...], gmina [...]. Na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], oraz mapy szacunku porównawczego gruntów, sporządzony został rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o scalaniu wyniki oszacowania gruntów przedstawione na mapie szacunku porównawczego zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę w dniu 6 kwietnia 2018 r.

Starosta wskazał, że podstawą opracowania projektu były założenia do projektu scalenia gruntów, stanowiące jednocześnie załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa, operacji "Scalenia gruntów". Projekt został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a za grunty objęte scaleniem, jego uczestnikom został wydzielony należny ekwiwalent.

Starosta podał, że struktura przestrzenna rozdrobnionych i nadmiernie rozrzuconych działek została przekształcona w foremne działki posiadającej dostęp do dróg publicznych, co stwarza korzystniejsze warunki właściwego zagospodarowania. Organ I instancji podał, że przy scaleniu został zaprojektowany nowy układ komunikacyjny wsi umożliwiający dogodny dojazd do działek.

Starosta zaznaczył, że art. 8 ust. 1, 2 ustawy o scalaniu stanowi, iż uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Obliczono powierzchnie i wartości nowo zaprojektowanych działek, które zostały uwidocznione w rejestrze po scaleniu. Podczas projektowania nowych działek wydzielono należne ekwiwalenty dla poszczególnych uczestników scalenia z dokładnością nie przekraczającą 3% wartości i 20 % powierzchni za wyjątkiem 5 gospodarstw.

Starosta podkreślił, że w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu, projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

Starosta wskazał, że po zasięgnięciu opinii Komisji i zajęciu stanowiska przez wykonawcę projektu, zgłoszone zastrzeżenia skarżącej A. G. rozpatrzył negatywnie. Organ I instancji zaznaczył, że A. G. jako użytkownik gruntów wykazanych w jedn. rej. nr [...],[...] i [...], złożyła zastrzeżenie do wydzielonych działek nr [...],[...] i [...], wnosząc o zmianę lokalizacji tych działek, ponieważ są wydzielone w miejscu bardzo mokrym i pozbawione drzewostanu. Starosta podał, że na propozycje wydzielenia ekwiwalentu za w/w działki w innych miejscach skarżąca nie wyraziła zgody, jednocześnie żądając przywrócenia działek w stanie starym. Organ I instancji podkreślił również, że Komisja po dokonaniu wizji w terenie działek wydzielonych w wyniku scalenia, jak również działek dotychczas użytkowanych, stwierdziła, że działki starego stanu również położone były w terenie podmokłym. W związku z powyższym, organ I instancji postanowił pozostawić wydzielone działki w dotychczasowym miejscu i nie wprowadzać zmian do projektu.

Organ I instancji wskazał, że

1. 1) uczestnicy scalenia mieli zapewniony udział w każdym ze stadiów prowadzonej procedury co zapewniło im wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe;
2. 2) projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami;
3. 3) uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty;
4. 4) słuszne zastrzeżenia do projektu zostały uwzględnione;
5. 5) spełniona została obligatoryjna przesłanka, określona w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stanowiąca, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła m.in. skarżąca A. G. W toku postępowania odwoławczego, w celu dokładnego zbadania sprawy w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda zwrócił się do Starosty z wnioskiem o uzupełnienie akt sprawy. Wnioskowane dokumenty zostały przesłane przy piśmie z dnia 4 listopada 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2019 r. organ odwoławczy zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a. poinformował strony postępowania o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków, a do czasu wydania decyzji, do przedkładania nowych dokumentów, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2019 r. organ II instancji ponownie poinformował strony o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego tj. protokołów z oględzin w terenie w zakresie wniesionych odwołań oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków, a do czasu wydania decyzji, do przedkładania nowych dokumentów, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a.

W dniu 15 listopada 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo skarżącej A. G., w którym podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, zawarte w odwołaniu. Ponadto załączyła szereg kopii pism kierowanych m.in. do Starosty [...] "Komisji scaleniowej" w trakcie postępowania przed organem I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że skarżąca nie jest właścicielem, a jedynie użytkownikiem nowych działek przypisanych do jednostek rejestrowych nr [...],[...],[...]. Ponadto strona użytkuje działki swojego syna A. G. (jednostka rejestrowa nr [...]), od którego otrzymała upoważnienie do reprezentowania go w sprawach związanych ze scaleniem gruntów. W jednostce rejestrowej nr [...] figuruje W. D. - matka A. G. W starym stanie posiadania W. D. posiadała grunty w licznych współwłasnościach o łącznej wartości 41.092,32 zł. Otrzymane po scaleniu grunty mają wartość 40.844,14 zł. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi - 0.60%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. W jednostce rejestrowej nr [...] figuruje M. D. i W. D. - rodzice A. G. Przed scaleniem wartość gruntów wynosiła 23.626,42 zł, natomiast po scaleniu 23.916,12 zł. Różnica w wartości gruntów przed i po scaleniem wynosi 1,23%, wobec tego nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%.

W jednostce rejestrowej nr [...] figuruje S. H. - babka skarżącej. W starym stanie posiadania miała ona 16/96 udziału w gruntach jednostki, której wartość wynosiła 57.369,14 zł. W nowym stanie posiadania udział pozostał bez zmian, a wartość gruntów jednostki wynosi 57.628,44 zł. Różnica w wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi 0,45%, a więc w tym przypadku różnica również nie przekracza dopuszczalnej odchyłki 3%. Odnośnie gruntów przypisanych do jednostki rejestrowej nr [...], których właścicielem jest A. G. - syn skarżącej, wartość tych gruntów przed scaleniem wynosiła 33.161,61 zł, natomiast po scaleniu 33.685,13 zł. Różnica w wartości gruntów przed i po scaleniem wynosi 1,58%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%.

Wobec powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skarżącej odnośnie otrzymania gruntów o wartości mniejszej niż te które posiadała przed scaleniem, jest całkowicie niezasadny. Wojewoda wskazał, że zgodnie z zasadami scalania gruntów, uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Organ II instancji zauważył, że ustawodawca wskazał, że za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Organ odwoławczy podkreślił także, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu, przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przydzielenia działek nr [...],[...],[...] na podmokłym terenie oraz nieuwzględnienia przez Komisję próśb skarżącej dotyczących lokalizacji nowych działek Wojewoda wskazał, że w starym stanie posiadania skarżąca użytkowała liczne rozdrobnione działki o niekorzystnym do użytkowania kształcie. W kwestionariuszu życzeń wniosła o wydzielenie całości ekwiwalentu w sąsiedztwie gruntów syna A. G. Po okazaniu projektu scalenia skarżąca złożyła zastrzeżenie do wydzielonych działek nr [...],[...],[...], wykazanych w jednostkach rejestrowych nr [...],[...],[...], wnosząc o zmianę ich lokalizacji, ponieważ znajdują się na obszarze bardzo mokrym. Wojewoda zauważył, że z akt sprawy wynika, iż na przedstawione propozycje wydzielenia ekwiwalentu skarżąca nie wyrażała zgody. Komisja dokonała wizji w terenie, która wykazała, iż działki w starym stanie posiadania również znajdowały się na terenie podmokłym.

Starosta [...] po zasięgnięciu opinii komisji postanowił zatem pozostawić wydzielone działki w dotychczasowym miejscu i nie wprowadzać zmian w projekcie scalenia gruntów. Wojewoda wskazał, że z powyższego wynika, iż Komisja podejmowała czynności wyjaśniające w kwestii lokalizacji należnego ekwiwalentu, w szczególności, czy przydzielony ekwiwalent nie jest krzywdzący dla skarżącej, nie pogarsza jej sytuacji sprzed podjęcia procedury scalania.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza zgromadzonych dokumentów dotyczących ww. działek wykonana przez organ odwoławczy wykazała, że skarżąca otrzymała należny ekwiwalent w całości w sąsiedztwie działek syna. Ponadto w starym stanie posiadania skarżąca użytkowała grunty w miejscu obecnej działki nr [...], jak również w sąsiedztwie kompleksu nowo wydzielonych działek. Wojewoda podkreślił, że wykonane oględziny w terenie ww. kompleksu działek wykazały, że grunt całkowicie porośnięty jest drzewami, a ok 10 - 15 % powierzchni tego obszaru stanowi grunt podmokły. Organ odwoławczy wskazał, że dokonana wizja w terenie potwierdziła ustalenia organu I instancji.

W ocenie organu II instancji nie zachodzą przesłanki do zmiany lokalizacji wydzielonych działek, a przez to do wprowadzenia zmian w projekcie scalenia gruntów. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wykonawca projektu, jak również Komisja w ramach możliwości przychyliła się do życzeń skarżącej. Otrzymane przez skarżącą grunty faktycznie znajdują się częściowo na obszarze, który w pewnym stopniu jest podmokły, jednakże przed scaleniem skarżąca użytkowała liczne rozdrobnione działki, które w dużej mierze również znajdowały się na obszarach podmokłych. Ponadto skarżąca w starym stanie posiadania nie użytkowała gruntów o lepszej klasie bonitacyjnej, niż te które otrzymała po scaleniu. Wojewoda podkreślił, że na przedmiotowym obszarze scaleniowym nie występują nawet grunty o lepszej klasie bonitacyjnej.

Natomiast w kwestii odtworzenia upraw rolnych na wydzielonych działkach Wojewoda zauważył, że w starym stanie posiadania na użytkowanych gruntach nie było prowadzonej uprawy rolnej. Grunty te w dużej mierze były porośnięte lasem, głownie samosiejkami, a zatem argument skarżącej, jakoby nie chce przyjąć gruntów ponieważ pochodzą z Państwowego Funduszu Ziemi wydaje się niezrozumiały.

Organ II instancji uznał także za niezasadny zarzut licznych nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania scaleniowego. Wojewoda zauważył, że A. G. w odwołaniu oraz licznych pismach podnosiła, że jako członek Rady uczestników scalenia nie miała możliwości brania udziału w głosowaniach dotyczących oszacowania gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Natomiast art. 10 ust. 3 ww. ustawy mówi, że starosta, na wniosek komisji, może powołać do jej składu rzeczoznawców.

Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie Starosta powołał rzeczoznawcę do wyceny drzewostanu. Przepisy art. 11 ustawy o scalaniu wskazują jednoznacznie, że uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Analiza akt sprawy wykazała, że w trakcie postępowania scaleniowego odbyło się kilka zebrań uczestników scalenia dotyczących szacunku gruntów, o których skarżąca została skutecznie poinformowana. Organ odwoławczy zauważył, że z protokołów zebrań uczestników scalenia wynika, że skarżąca nie była obecna na zebraniach. Z treści protokołu z dnia 20 kwietnia 2018 r. "z zebrania ogólnego uczestników scalenia zwołanego w dniu 20 kwietnia 2018 r. w drugim terminie dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych" wynika, że wymaganą większością głosów uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. W tym zebraniu skarżąca również nie uczestniczyła. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że obecność na zebraniach należy do obowiązków uczestników scalenia.

W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca i jej syn – A. G. zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez:
2. a) pomimo zarzutów, brak weryfikacji operatów szacunkowych dotyczących działek położonych w miejscowości [...] gm. [...], przez co wyceny poszczególnych działek są wadliwe, nie mające odzwierciedlenia w faktycznych ich wartościach;
3. b) brak weryfikacji klasyfikacji gruntów, podczas gdy skarżąca podnosiła to w swoich pismach, wskazując że kilka lat temu przedmiotowe grunty były zakwalifikowane jako 4 i 5 klasa, podczas gdy obecnie klasa została zaniżona z powodów nikomu nie znanych, pomimo, że na działkach A. G. występuje torf, a nadto na obecnych działkach skarżącej są podłączone media, a na proponowanych działkach mediów brak;
4. c) brak wnikliwego zbadania sprawy oraz obiektywnego rozpatrzenia zarzutów skarżącej poprzez nie odniesienie się do niemożności odtworzenia upraw rolnych skarżącej i jej poprzedników;
5. d) brak powołania rzeczoznawcy celem ustalenia stopnia podmoczenia terenu;
6. 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się i brak uzasadnienia dlaczego skarżąca nie mogłaby otrzymać działki nr [...] i [...] i w konsekwencji brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji w szczególności wskazania powodów odmowy przyznania umorzenia co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
7. 3) art. 8 k.p.a. brak prowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy, poprzez niekierowanie się zasadą równego traktowania, poprzez przyznanie A. G. i jej poprzednikom gruntów znacznie gorszej jakości:
8. 4) art. 9 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez brak aktualizacji operatów szacunkowych;
9. 5) art. 11 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez brak uchwalenia uchwały co do zasad szacunku gruntów;
10. 6) art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez brak uchwały odnoszącej się co do zgody na dokonany szacunek.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ nie przeprowadził dostatecznie postępowania dowodowego, w tym nie zweryfikowano operatów szacunkowych dotyczących działek położonych w miejscowości [...] przez co wyceny poszczególnych działek są wadliwe (niższe), nie mające odzwierciedlenia w faktycznych ich wartościach poprzez obniżenie klasy ziem, które wcześniej były sklasyfikowane jako klasa 4 i 5. W ocenie stron organ nie zbadał wnikliwie sprawy oraz nieobiektywnie rozpatrzono zarzuty skarżącej poprzez nie odniesienie się do niemożności odtworzenia upraw rolnych skarżącej i jej poprzedników. Skarżący wskazali, że według organu tereny, które otrzymała A. G. są tak samo podmokłe jak tereny których poprzednio była właścicielem, podczas gdy organ winien powołać rzeczoznawcę celem ustalenia stopnia podmokłości terenu.

Strona podniosła również, że w uzasadnieniu organ w ogóle nie odniósł się do powodów braku przyznania działki nr [...], o której przyznanie wnosi A. G., oraz nie odniósł się do zarzucanego przez skarżącą braku możliwości odtworzenia upraw rolnych.

Zdaniem strony skarżącej organ dopuścił się szeregu naruszeń przepisów prawa materialnego art. 9 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez brak aktualizacji operatów szacunkowych, pomimo, że tego wymagają, art. 11 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez brak uchwalenia uchwały co do zasad szacunku gruntów, oraz art. 13 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez brak uchwały odnoszącej się co do zgody na dokonany szacunek. W ocenie skarżących zgodnie powinna zostać powołana rada scalenia podejmująca szereg uchwał, w tym akceptacje operatów szacunkowych, co w przedmiotowej sprawie nie występowało.

Skarżący podnieśli również, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że rodzina A. G. od zamierzchłych lat uprawiała rolę na części przedmiotowych gruntów. Zaskarżana decyzja jest niezrozumiała dla skarżącej i jej rodziny, godzi w konstytucyjną zasadę własności. Zdaniem strony skarżącej, organ w ogóle nie odniósł się do powyższego, przez co naruszył również zasadę opisaną w art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela również stanowisko organu co do ustaleń i ocen prawnych zawartych w zaskarżonej decyzji.

Organ zgromadził dokumenty z postępowania scaleniowego, w oparciu o które można prześledzić jego przebieg. Konfrontacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie analizy materiałów postępowania scaleniowego z aktami sprawy wskazuje, że – wbrew zarzutom skargi – scalenie przeprowadzono zgodnie z wymaganą procedurą wynikającą z przepisów ustawy scaleniowej. Zachowano poszczególne etapy procedury: postanowienie wszczynające podjęto po analizie zasadności wniosku, w szczególności w kontekście art. 3 ust. 2 i złożenia wniosku przez większość rolników posiadających grunty na obszarze scalenia; postanowienie zostało odczytane i wywieszone zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, sporządzono operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zaewidencjonowany pod wskazanym przez organy numerem; podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek – art. 13 ust. 1 i 2; zapoznano uczestników scalenia z powierzchnią i wartością szacunkową ich gruntów, a następnie projekt scalenia okazano uczestnikom scalenia, którzy zgłaszali zastrzeżenia – art. 24 ustawy; zastrzeżenia zostały rozpatrzone i zaopiniowane przez komisję.

W tym zakresie przeprowadzono wizję na gruncie z udziałem zainteresowanych uczestników scalenia. Nie budzi również wątpliwości sposób zawiadamiania uczestników postępowania scaleniowego w jego trakcie (art. 31 ustawy scaleniowej).

W całości należy podzielić wyliczenia i ustalenia szacunkowe dokonane za organem pierwszej instancji przez organ odwoławczy w odniesieniu do gruntów należących do skarżących. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Organ szczegółowo przedstawił wyliczenia odnośnie powierzchni nieruchomości skarżących sprzed scalenia. Sąd ocenia to działanie jako prawidłowe, zaś uwagi skarżących na sposób scalenia nie oznacza, że jest ono nieprawidłowe.

Odnośnie zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że zdaniem Sądu są one niezasadne.

Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie oraz w dostateczny sposób uzasadniły swoje rozstrzygnięcia.

Sąd zwraca uwagę, że skarżąca była członkiem rady uczestników scalenia (k.

1. 44) miała więc reale możliwości reagowania na ewentualne nieprawidłowości pojawiające się w trakcie trwającego postępowania. Ponadto za organem zauważyć należy, że w trakcie postępowania scaleniowego, zgodnie z obowiązującą procedurą, odbyło się kilka zebrań uczestników scalenia dotyczących szacunku gruntów, o których skarżąca została prawidłowo poinformowana. Pomimo istniejącego obowiązku, jak wynika z protokołów zebrań uczestników scalenia - skarżąca nie była obecna na zebraniach. Strona nie uczestniczyła w szczególności w zebraniu ogólnym uczestników scalenia zwołanym w dniu 20 kwietnia 2018 r., w drugim terminie dotyczącym podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych. Wówczas, jak wynika z protokołu, wymaganą większością głosów uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skargi, uczestnicy scalenia uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. (k.
2. 71) ustalili zasady szacunku gruntów obiektu [...], gm. [...], natomiast uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k.
3. 94) przyjęli szacunek porównawczy gruntów i ich części.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zastrzeżenia do dokonanego szacunku bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię. Prawidłowo więc organ stwierdził, że zastrzeżenia skarżącej w tym zakresie mogły być rozpatrzone na etapie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, nie zaś na etapie postępowania odwoławczego, czy też sądowego. Z protokołów z zebrań, na których zostały przyjęte powyższe uchwały wynika, że skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń do dokonanego szacunku.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2 – 3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, a jeśli jest to technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %.

Jak wynika z przedstawionych przez organ obliczeń, różnica w wartości szacunkowej po scaleniu w jednostce rejestrowej nr [...] wynosi 0,6%, w jednostce rejestrowej nr [...] – 1,23%, w jednostce 148 - 0,45%. Podobnie odnośnie gruntów przypisanych do jednostki rejestrowej nr [...], których właścicielem jest A. G. - syn skarżącej, wartość tych gruntów przed scaleniem wynosiła 33.161,61 zł, natomiast po scaleniu 33.685,13 zł. Różnica w wartości gruntów przed i po scaleniem wynosi 1,58%, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Nie ma zatem podstaw do ustalenia wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżących, czy ich pokrzywdzenia w sposób nieusprawiedliwiony. Prawidłowo organ stwierdził, że przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia.

Zauważyć należy, że zarzuty skarżącej były przedmiotem rozpatrzenia przez komisję scaleniową, w szczególności dokonano wizji w terenie działek wydzielonych w wyniku scalenia, jak również działek dotychczas użytkowanych. Powyższe zostało potwierdzone również przez wizję w terenie dokonaną w trakcie postępowania odwoławczego. Ustalono jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, że działki starego stanu również położone były w terenie podmokłym. Stwierdzono również, że skarżąca otrzymała należny ekwiwalent w całości w sąsiedztwie działek syna, skarżąca użytkowała poprzednio grunty w miejscu obecnej działki nr [...], jak również w sąsiedztwie kompleksu nowo wydzielonych działek. Analizowany grunt jest całkowicie porośnięty drzewami, a ok 10 - 15 % powierzchni tego obszaru stanowi grunt podmokły.

Przypomnieć należy, że nie jest celem postępowania scaleniowego dostosowanie terenów rolniczych do potrzeb rynku nieruchomości, czy realizacja innych celów niebędących celami poprawy warunków gospodarowania. Celem scalenia gruntów na przedmiotowym obszarze była w szczególności możliwość rozwoju wsi, poprzez zmniejszenie liczby działek w gospodarstwach, zmniejszenie ilości działek o kształcie i powierzchni niedogodnej do upraw mechanicznych, zniesienie części współwłasności, zapewnienie dostępu każdej z działek do drogi publicznej oraz zmniejszenie odległości pól od gospodarstw co spowoduje poprawę efektywności gospodarowania. Zasadnym z tego punktu widzenia było połączenie wskazanych działek w jedną całość.

Celem przeprowadzenia scalenia jest poprawa warunków gospodarowania, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. Poprawy tej nie można odnosić tylko do pojedynczych działek skarżących, chodzi bowiem o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. To mając na uwadze Sąd w sprawie niniejszej nie stwierdza naruszeń zarzuconych w skardze.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w skardze zakwestionowano decyzję scaleniową wyłącznie w części odnoszącej się do gruntów skarżących i – nie dostrzegając podstaw do wychodzenia poza granice skargi na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. – w tym zakresie Sąd sprawę rozpoznał.

Zarzuty skarżących, tak materialnoprawne, jak i procesowe, zmierzają w kierunku tego, że doszło do pogorszenia warunków gospodarowania gruntami w odniesieniu do ich własności, co przejawia się w przyznaniu skarżącym w ramach ekwiwalentu działek gorszej jakości. W ocenie Sądu zarzutów tych nie sposób uznać za zasadnych. Sąd nie dostrzegł ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani naruszenia przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do kwestii podnoszonych przez strony, w szczególności, co do klasy bonitacyjnej gruntów, odtworzenia upraw, jak również co do kwestii dokonanych szacunków, czy też przydzielenia skarżącym działek.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.