Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta W. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. [...] w obrębie [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 361 m2 i nr [...] o pow. 873 m2 przeznaczone pod ul. P. i ul. P. W uzasadnieniu stwierdził, że J. F. dobrowolnie zrezygnował z odszkodowania i oświadczył, iż nie będzie występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez gminę ww. gruntu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. F., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 t\, poz. 1774 z późn. zm., dalej jako: ugn) po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r. wniosło Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta Miasta W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, gdyż Prezydent Miasta W. nie jest uprawniony do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 50 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zasadnicze więc znaczenie dla przyznania legitymacji skargowej ma posiadanie interesu prawnego. Co do zasady uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje podmiotowi, który brał udział w postępowaniu administracyjnym ze względu na przysługujący mu według art. 28 k.p.a. interes prawny.
Prezydent Miasta W. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, w jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art 29 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej.
Należy zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem.
Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Prezydent Miasta W. działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji Prezydent Miasta W. nie był stroną postępowania administracyjnego ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Prezydent Miasta W. orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty. Sąd w niniejszym składzie podziela w szczególności pogląd NSA wyrażony w wyroku z 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13, zgodnie z którym "Jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania".
Podobny pogląd wyrażono m. in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04 (CBOSA). Zdaniem Sądu, za poglądem o niedopuszczalności skargi prezydenta miasta w sprawie, w której wydał on decyzję jako organ I instancji pełniąc funkcję starosty, przemawiają wszystkie argumenty natury systemowej i celowościowej powołane m. in. w orzeczeniach wydanych w sprawach I OSK 820/13 oraz OSK 1555/04, a także argumenty zawarte w uchwale powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Reasumując, zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.
Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.
Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Należy w końcu dodać, że Miasto W. ma otwartą możliwość zwrócenia się do prokuratora, jeżeli w ocenie Miasta decyzja organu II instancji jest niezgodna z prawem (art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.