Uzasadnienie
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez r. pr. A. H., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Zarządu Województwa [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym uzgodniono pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., położonego w dzielnicy W. w W..
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem została wniesiona na postanowienie organu I instancji, co do którego nie został jeszcze rozpoznany przez organ odwoławczy wniesiony środek zaskarżenia. Organ wskazał również, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w złożeniu zażalenia na zaskarżone do Sądu postanowienie, gdyż interes ten posiada wyłącznie gmina.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.
Na wstępie podnieść należy, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, należy wskazać brak legitymacji skargowej oraz niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. tekst jednolity z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.).
W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Przy czym samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 powołanej ustawy. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., I SA 2813/03). Oznacza to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest więc możliwe - w przypadku postanowienia, na które służy stronie zażalenie (tak jak w niniejszej sprawie) - po skutecznym wyczerpaniu środków odwoławczych i rozpoznaniu merytorycznym sprawy przez organ odwoławczy.
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. jest postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Orzeczenie to zostało wydane na wniosek Prezydenta W. i dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., położonego w dzielnicy W. w W.. Od postanowienia tego przysługiwało stronie, zgodnie z zawartym w nim pouczeniu, zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Tym samym stwierdzić należy, że wbrew wymogom określonym w art. 52 P.p.s.a., w rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest postanowienie organu I instancji, co jest niedopuszczalne.
Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że w procedurze uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanych w trybie art. 106 Kpa, nie są uznawani za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. Powyższe oznacza, że zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu, wydane w trybie art. 106 Kpa, może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu.
Uzasadniając powyższy pogląd należy wskazać, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast przepisy Kpa mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że uzgodnienie projektu planu wymaga wydania postanowienia.
Przepisów Kpa nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 Kpa. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07). Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami.
Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 Kpa z przewidzianymi tam środkami ochrony (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02).
Brak jest zatem podstaw by wyprowadzać interes prawny strony z faktu przysługiwania danej osobie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym. Skoro ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania planu (w tym i w postępowaniu uzgodnieniowym) nie uczynił stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, to podmioty te nie mogą na podstawie art. 106 § 5 Kpa wywodzić prawa do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Brak jest również podstaw do przyznania tym podmiotom legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia do projektu planu miejscowego.
W świetle powyższego należy uznać, iż podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, dokonanego w trybie art. 106 Kpa jest wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu.
Wyjaśnić na koniec należy, że przedmiotem skargi strony skarżącej jako właściciela działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie planu rozwiązaniami.
Ponadto organ wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11). Zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na terenie objętym planem mogą w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.