Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/20

Uzasadnienie

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2019 r., którą wymierzył spółce [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach bez wymaganego wpisu do rejestru - BDO prowadzonego przez Marszałka Województwa [...].

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę Spółki [...] sp. z o. o. w okresie od 28 sierpnia do 5 października 2018 r., udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że spółka jako wytwórca odpadów zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów prowadzi działalność bez wymaganego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami BDO prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Strona prowadzi działalność w zakresie sprzedaży detalicznej oleju napędowego i oleju opałowego na stacji paliw. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że w wyniku działalności związanej z prowadzeniem stacji paliw wytwarzane są następujące rodzaje odpadów: opakowania z tworzyw sztucznych - 150102, opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone - 150110*, sorbenty, materiały filtracyjne (w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach), tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. PCB) - 150202*, sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne - 150203.

Ustalono także, że strona nie prowadzi pełnej ewidencji odpadów dotyczącej wszystkich wytwarzanych odpadów na stacji paliw. Spółka podczas kontroli nie okazała dokumentu potwierdzającego nadanie numeru rejestrowego przez Marszałka Województwa [...].

Protokół z kontroli został podpisany 5 października 2018 r. bez uwag i zastrzeżeń przez osobę upoważnioną przez spółkę.

Pismem z 3 stycznia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r, o odpadach, tj. za prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez Marszałka Województwa [...].

Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. spółka poinformowała, że w dniu 7 stycznia 2019 r. wysłała wniosek o wpis do rejestru do Urzędu Marszałkowskiego w [...], pomimo braku formularza odpowiedniego ze względu na prowadzoną działalność. Jednocześnie zwróciła się o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], wymierzył Stronie, administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł.

Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e, ust. 2 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i wyjaśnił, że podmiot o którym mowa w art. 50 ust. ustawy jest obowiązany uzyskać wpis do rejestru, a działalność w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, może prowadzić wyłącznie podmiot wpisany do rejestru. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Następnie przytoczył definicje posiadacza odpadów, wytwórcy odpadów wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. art. 3 ust. 1 pkt 32 ww. ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka niewątpliwie w świetle zgromadzonych dowodów jest posiadaczem odpadów, gdyż wytwarzała odpady wskazane w protokole kontroli w związku z prowadzoną działalnością.

Wytwórcy odpadów obowiązani do prowadzenia ewidencji odpadów powinni na wniosek uzyskać wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez odpowiedniego Marszałka Województwa. Rejestr został utworzony w dniu [...] stycznia 2018 r. - Komunikat Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie daty utworzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (Monitor Polski poz. [...]). Zgodnie z art. 234 ust. 2 ustawy o odpadach podmioty objęte obowiązkiem złożenia wniosku o wpis do rejestru są obowiązane do złożenia tego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia utworzenia rejestru, tj. do dnia 24 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2422) do wytwórców odpadów wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e i art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się przepisy art. 234 ust. 2 ustawy o odpadach.

Strona będąc wytwórcą odpadów obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów i nie posiadającym pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów w wymaganym prawem terminie takiego wniosku do Marszałka Województwa [...] nie złożyła i prowadziła działalność w zakresie wytwarzania odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru.

W trakcie przeprowadzonej od 28 sierpnia do 5 października 2018 r. kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ustalono, że spółka jako wytwórca odpadów zobowiązana jest do prowadzenia ewidencji odpadów, natomiast ewidencję prowadziła nie dla wszystkich wytwarzanych odpadów. Spółka jako zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów jest jednocześnie zobligowana na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy do uzyskania wpisu do rejestru (BDO) prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Strona wymagany wniosek o wpis do rejestru złożyła w dniu 7 stycznia 2019 r., natomiast wpis jak wynika z bazy rejestru BDO uzyskała 17 stycznia 2019 r. Tak więc w okresie od 25 lipca 2018 r. do 16 stycznia 2019 r. prowadziła działalność bez wymaganego wpisu naruszając w tym zakresie przepisy.

Sankcją za prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru jest wynikająca z art. 194 ust. 1 pkt 5 ustawy administracyjna kara pieniężna w wysokości od 5000 zł do 1 000000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że podziela ustalenia organu I instancji co do wymierzenia Stronie administracyjnej kary pieniężnej w najniższej wysokości 5000 zł, choć uważa, iż okres działalności bez wpisu należy uznać za znaczny. Podkreślił, ze Strona podczas prowadzonego postępowania nie negowała ustaleń z kontroli oraz nie podważała ustaleń jakie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organu I instancji co do stwierdzonego podczas kontroli naruszenia.

Za niezasadny organ uznał argument Strony dotyczący wytwarzania odpadów w ilościach niższych niż wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. Wyjaśnił, że jak wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od 28 sierpnia do 5 października 2018 r. Strona wytwarzała odpady nie objęte ww. wymienionym rozporządzeniem takie jak: opakowania z tworzyw sztucznych - kod 150102, opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone - kod 150110*, sorbenty, materiały fiłtracyjne (w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach), tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. PCB) - 150202*.

Odnosząc się do kolejnego argumentu strony podniesionego w odwołaniu dotyczącego braku odpowiedniego formularza rejestrowego organ zauważył, że brak przepisów wykonawczych do ustawy nie zwalnia od wykonania obowiązku nałożonego przepisem ustawy. Niewątpliwie minister właściwy do spraw środowiska rozporządzenie wykonawcze określające wzory sprawozdań o których mowa m.in. w art.9 na u.c.p.g. wydał ze znacznym opóźnieniem. Jednak w art. 53 ustawy z 14 grudnia 2012 o odpadach ustawodawca precyzyjnie określił jakie informacje powinny się znaleźć we wniosku o wpis do rejestru tak więc sporządzenie takiego wniosku nie powinno być problemem. Wobec braku urzędowego wzoru przedmiotowego formularza z uwagi na zaniedbanie prawodawcy podanie wymaganych danych przez skarżącą w jakiejkolwiek przyjętej przez nią formie wymagało akceptacji przez organy administracji. Strona złożyła przedmiotowy wniosek 7 stycznia 2019 r. a więc po wymaganym prawem terminie, czyli po 24 lipca 2018 r. w czasie kontroli prowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pomimo braku przepisów wykonawczych.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 grudnia 2018 r w sprawie wzorów formularza rejestrowego, formularza aktualizującego i formularza o wykreśleniu z rejestru prowadzonego w ramach bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2528) uwzględniające w formularzu dział przeznaczony dla wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego weszło w życie 15 stycznia 2019 r. Brak formularza nie stanowił przeszkody dla Strony do złożenia na podstawie ustawy o odpadach wniosku o wpis do rejestru dla wytwarzającego odpady i uzyskania wpisu.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie kara ta została nałożona w najniższej wysokości, gdyż uzasadnia to niewielka skala naruszenia.

W przekonaniu organu nie zachodzą przesłanki, które zgodnie z art. 189f k.p.a. muszą być spełnione łącznie aby mogło dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. W niniejszej sprawie nie można powiedzieć, iż naruszenie dokonane przez Stronę miało charakter znikomy. Naruszenie prawa przez Stronę polegające na prowadzeniu działalności wymagającej wpisu trwało w okresie od 25 lipca 2018 r. do 16 stycznia 2019 r., a więc był to znaczny okres. W okresie tym Strona nie mogła prowadzić żadnej działalności powodującej wytwarzanie odpadów.

Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Strony, że rejestr BDO służy jedynie celom statystycznym. Jednym z celów wpisu do rejestru jest zapewnienie, iż wpis uzyska każdy wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, co ma zapewnić odpowiednią kontrolę tych podmiotów, a także obiegu odpadów od wytwórcy do przetwarzającego te odpady.

Złożenie przedmiotowego dokumentu po kontroli prowadzonej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa, gdyż nie likwiduje ono wcześniejszego naruszenia i nie powoduje jego zaprzestania.

Kara wymierzana na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach wymierzona jest za samo prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów (art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e ustawy o odpadach), bez wymaganego wpisu do rejestru, a nie za gromadzenie odpadów i obracanie nimi niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Za te ostanie naruszenia są przewidziane inne administracyjne kary pieniężne w ustawie o odpadach. W przypadku kary wymierzonej Stronie jest ona wymierzana już za samo niewpisanie się do rejestru BDO.

Okoliczności zaś nienaruszania ustawy w pozostałym zakresie podnoszone przez Stronę miały wpływ na określenie wysokości tej kary w najniższej z możliwych przewidzianych przez ustawodawcę wysokości.

Tylko wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Stronie w opinii GIOŚ może wpłynąć na wykształtowanie się przekonania wśród uczestników obrotu gospodarczego, jak i u Strony, iż każde naruszenie prawa administracyjnego spotka się z odpowiedzią Organu, nawet takich obowiązków jak wpis do rejestru BDO.

Organ nie dostrzegł również podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie spełni celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna w zakresie wytworzenia prewencji ogólnej. Organ wskazał, że z oczywistych względów w sprawie nie ma także zastosowania art. 189e k.p.a., bo naruszenie prawa nie nastąpiło w wyniku siły wyższej.

Odnosząc się do art. 189 f § 1 kpt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że wyrokiem nakazowym z [...] lutego 2019 r. A. W. jako Prezes Zarządu w [...] Sp. z o. o. w [...] został uznany za winnego popełnienia czynu z art. 179 ustawy o odpadach, tj. wbrew przepisom art. 50 ust. 1 niezłożenia wniosku o wpis do rejestru BDO, i skazany na karę grzywny w wysokości 300 zł. Natomiast niniejszą decyzją została wymierzona administracyjna kara pieniężna Spółce [...] sp. z o.o. jako odrębnemu podmiotowi. Tak więc są to dwa odrębne postępowania dotyczące innych podmiotów i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania do takiej sytuacji.

Spółka złożyła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o odstąpienie od wymierzenia kary.

Skarżąca spółka podkreśliła, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Przedmiotowe naruszenie nie spowodowało bezpośredniego wpł5wu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Rozmiary prowadzonej działalności, skutki naruszeń oraz wielkość zagrożenia oceniono jako niewielkie ze względu na kilkumiesięczny okres prowadzenia działalności.

Wniosek o wpis do rejestru Marszałka Województwa spółka wysłała bez wezwania inspektorów WIOŚ i przed otrzymaniem informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dokonała zgłoszenia pomimo tego, że obowiązujący wzór formularza rejestrowego nie odpowiadał działalności spółki.

Spółka wytwarza odpady w ilościach niższych niż wynika z norm ustawowych -Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12.12.2014r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów.

Zakupiony olej napędowy i opałowy był przywożony cysterną i rozwożony bezpośrednio do klientów. Część oleju napędowego była wlewana do zbiornika stacji i tankowana do naszych samochodów firmowych i innych pojazdów. Spółka nie wytwarzała żadnych "odpadów w postaci opakowań z tworzyw sztucznych niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne", żadnych filtrów olejowych, szmat, materiałów filtracyjnych czy ubrań ochronnych. Żadne wymienione przez kontrolującego odpady nie zostały stwierdzone podczas kontroli. Kontrolujący stwierdził jedynie, że takie odpady mogą być wytwarzane w związku z prowadzoną działalnością.

Rzeczywiste odpady, które wytwarzaliśmy to odpady komunalne i odpady, które zostały odebrane przez wyspecjalizowane i uprawnione firmy: [...] i [...].

Protokół kontroli został podpisany przez T. W. w dniu [...].10.2019 a więc 3 miesiące po kontroli i w związku z tym nie był on do końca świadomy, że podpisuje protokół, który zawierał pewne nieścisłości. Brak zgłoszenia do BDO powinno być kwalifikowane jako wykroczenie, gdyż brak tego zgłoszenia nie spowodował żadnych strat w środowisku.

Osoba reprezentująca Spółkę to jest prezes został już ukarany natomiast ponowne ukaranie Spółki to jest rozciągnięcie odpowiedzialności zbiorowej na udziałowców Spółki co jest niedopuszczalne w naszym państwie prawa, gdyż za tą czynność może odpowiadać tylko prezes.

Wysokość kary administracyjnej jest olbrzymią kwotą, która będzie niszcząca dla spółki.

W uzupełnieniu skargi podniesiono m.in., że w protokole zaznaczono " PCB,PRTR, SZWO, REACH, demontaż - nie dotyczy" co oznacza, że w firmie nie występują odpady niebezpieczne, w związku z tym oddany sorbent niewłaściwie został zakwalifikowany jako odpad o symbolu 15 02 02, a powinien mieć kwalifikacje 15 02 03. Odpad 15 02 03 w ilościach mniejszych niż 100 kg rocznie nie wymaga karty odpadów ani zgłoszenia BDO. Sorbent w ilości 65 kg odebrany przez firmę upoważnioną w 2018 roku został zgromadzony w latach 2016,2017,2018.

Kontrola wykazała brak jakichkolwiek odpadów. Inspektor stwierdził, że zużyte sorbenty zostały odebrane przez firmę, która ma upoważnienie do odbioru, na podstawie umowy. Gdyby były odpady, to zgodnie z przepisami kontrolujący miał obowiązek ustalić co to za odpady, określić ich ilość co do wagi i objętości. Takich rzeczy nie ma w protokole. Stąd wniosek, że spółka nie wytwarzała żadnych odpadów. Protokół powinien być napisany w dniu rozpoczęcia kontroli w naszej firmie, powinien zawierać godzinę rozpoczęcia kontroli i godzinę zakończenia kontroli w dniu, w którym się kontrola rozpoczęła.

Spółka wskazała, że według obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 23 grudnia 2019r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów traci moc rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014r w sprawie rodzajów odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. To rozporządzenie przedłuża okres zgłoszenia odpadów w systemie BDO do Urzędu Marszałka Województwa do dnia 30 czerwca 2020r i dopiero po tym terminie można stosować sankcje za spóźnienie, za brak zgłoszenia do Urzędu Marszałkowskiego.

Wobec powyższego nałożona kara jest bezpodstawna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja z [...] października 2019 r. wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nie narusza przepisów prawa.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej spółki naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach polegającego na prowadzeniu działalności bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, wprowadzających produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, zwanego dalej rejestrem BDO.

W toku przeprowadzonej w dniach od 28 sierpnia do 5 października 2018 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli działalności skarżącej spółki ustalono, że jako wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów prowadzi ona swoją działalność bez wymaganego wpisu do rejestru BDO prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Organ ustalił, że spółka prowadzi działalność w zakresie sprzedaży detalicznej oleju napędowego i oleju opałowego na stacji paliw w wyniku, której wytwarzane są odpady o kodach 150102, 150110*, 150202 oraz 150203, jednak nie prowadzi pełnej ewidencji odpadów, uwzględniającej wszystkie wytwarzane odpady.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e ustawy o odpadach marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru (BDO) na wniosek wytwórców odpadów zobowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów z wyłączeniem posiadaczy odpadów, którzy uzyskali pozwolenie zintegrowane oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Jednocześnie z art. 50 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że podmiot będący wytwórcą odpadów ma obowiązek uzyskać wpis do rejestru, a działalność w zakresie wymienionym w ust. 1 może prowadzić wyłącznie po uzyskaniu wpisu w rejestrze.

Z kolei z art. 234 ust. 2 ustawy wynika, że podmioty objęte obowiązkiem złożenia wniosku o wpis do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, są obowiązane do złożenia tego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia utworzenia rejestru. Przedmiotowy rejestr został utworzony 24 stycznia 2018 r., a zatem podmioty podlegające wpisowi miały obowiązek złożyć wniosek o wpis do 24 lipca 2018 r. Bez uzyskania wpisu do rejestru nie mogły prowadzić działalności (w przypadku skarżącej spółki w zakresie wytwarzania odpadów) po tym terminie.

Zgodnie z definicjami wynikającymi z art. 3 ustawy przez:

1. - odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (pkt 6);
2. - posiadacza odpadów - rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości;
3. - wytwórcę odpadów - rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (pkt 32);

W trakcie kontroli wyspecjalizowany organ ustalił, że prowadzona przez spółkę działalność powoduje wytwarzanie odpadów o kodach 150102, 150110*, 150202 oraz 150203.

Stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów".

1. 4. Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy:
2. 1) wytwórców:
3. a) odpadów komunalnych,
4. b) odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów,
5. c) będących rolnikami gospodarującymi na powierzchni użytków rolnych poniżej 75 ha, o ile nie podlegają wpisowi do rejestru na podstawie art. 51 ust. 1;
6. 2) osób fizycznych i jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8;
7. 3) podmiotów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1;
8. 4) rodzajów odpadów lub ilości odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 (rozporządzenie określające rodzaje odpadów lub ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów).

Według art. 71 pkt. 1 ustawy obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów może polegać na uproszczonej ewidencji odpadów z zastosowaniem jedynie karty przekazania odpadów w przypadku podmiotów, które wytwarzają

1. a) wytwarzają odpady niebezpieczne w ilości do 100 kilogramów rocznie,
2. b) wytwarzają odpady inne niż niebezpieczne, niebędące odpadami komunalnymi, w ilości do 5 ton rocznie.

W przypadku działalności skarżącej spółki, która jest wytwórcą, a zatem posiadaczem odpadów istniał co najmniej obowiązek prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów, o ile nie wytwarzała odpadów przekraczających normy ilościowe wynikające z art. 71 pkt 1 ustawy. Spółka wbrew swojemu przekonaniu nie była zwolniona z prowadzenia ewidencji, ponieważ większość ustalonych podczas kontroli rodzajów wytwarzanych odpadów nie była zwolniona z obowiązku prowadzenia ewidencji w okresie objętym postępowaniem. W obowiązującym do 31 grudnia 2019 r. rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów nie zostały wymienione rodzaje odpadów o kodach 150102, 150110*, 150202*.

Co istotne protokół kontroli, z którym zapoznał się upoważniony pracownik spółki został przez niego podpisany. Oznacza to, że spółka zaakceptowała ustalenia dokonane w czasie kontroli oparte na dokumentacji spółki i ocenie działalności. Kwestionowanie potwierdzonych przez stronę skarżącą ustaleń kontroli w późniejszym postępowaniu administracyjnym i przedstawiana przez spółkę argumentacja nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości dokonanych w nim ustaleń. To z protokołu kontroli wynikało, że strona skarżąca posiada jednak kartę przekazania odpadów, a więc co najmniej jeden rodzaj odpadów wytwarzanych przez spółkę znalazł potwierdzenie w dokumentacji, choć nie była właściwie prowadzona. Nie ma racji strona skarżąca zarzucając dokonanie w protokole nieprawdziwych ustaleń dotyczących rodzajów odpadów. Nie ma znaczenia, że w trakcie kontroli nie stwierdzono obecności odpadów, które spółka wytwarza, ponieważ przede wszystkim organ dokonujący kontroli jest podmiotem wyspecjalizowanym, posiadającym wiedzę pozwalającą ocenić charakter prowadzonej działalności i jej skutki polegające na wytwarzaniu odpadów.

Prawidłowość dokonanych ustaleń w zakresie rodzajów wytwarzanych odpadów potwierdza wniosek spółki o wpis do przedmiotowego rejestru złożony już po przeprowadzeniu kontroli i wszczęciu wobec spółki postępowania dotyczącego wymierzenia kary. Nie ma wątpliwości, że spółka wymieniła w nim szereg rodzajów wytwarzanych odpadów, w tym te wymienione w protokole z przeprowadzonej kontroli.

Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność, że protokół został podpisany 5 października 2018 r. w siedzibie organu, nie zaś na terenie spółki. Protokół odzwierciedla wyniki trwającej do tej daty kontroli, której czas trwania został przedłużony na wniosek strony (k. 29 akt admin.). Strona skarżąca prawdopodobnie utożsamia protokół kontroli z ewentualnym protokołem z czynności oględzin, którą o ile zachodzi taka potrzeba przeprowadza się w miejscu dokonywania czynności i dokumentuje protokołem. Potrzebna do sporządzenia wyników kontroli analiza dokumentów, stanu prawnego, oświadczeń kontrolowanego podmiotu, potrzebnych zaleceń wymaga czasu i z reguły następuje w innym czasie aniżeli czynności przeprowadzane w siedzibie kontrolowanego podmiotu.

Nie ma racji skarżąca spółka twierdząc, że kara administracyjna została wymierzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ w ocenie strony skarżącej termin realizacji obowiązku wpisu do rejestru został przesunięty. Spółka opiera to twierdzenie na tym, że w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia wykonawczego do ustawy utraciło moc w.w rozporządzenie Ministra Środowiska.

Aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Klimatu z 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów weszło w życie 1 stycznia 2020 r. Jednak wejście w życie tego rozporządzenia nie miało wpływu na termin realizacji obowiązku ustawowego w zakresie wpisu do rejestru, który w odniesieniu do skarżącej spółki wcześniej prowadzącej już działalność upływał 24 lipca 2018 r. Nowe rozporządzenie złagodziło na przyszłość, po dacie 1 stycznia 2020 r. wymogi w zakresie obowiązków dotyczących prowadzenia ewidencji odpadów, rozszerzając katalog rodzajów odpadów, których wytwarzanie nie wiąże się z obowiązkiem prowadzenia ewidencji. Na marginesie tylko należy wskazać, że choć niektóre ze stwierdzonych w protokole kontroli rodzajów odpadów zostały objęte tym rozporządzeniem w zależności od ilości ich wytwarzania, to i tak nadal odpad o kodzie 150202* nie został zwolniony z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów. To jednak nie ma dla sytuacji skarżącej spółki znaczenia, skoro nie wykonywała ona ustawowego obowiązku w okresie od 25 lipca 2018 r. do 16 stycznia 2019 r.

Strona realizując obowiązek ustawowy z prawie półrocznym opóźnieniem uzyskała skutecznie wpis do rejestru (BDO) mimo, że brak było urzędowego wzoru odpowiedniego formularza, który obowiązywał dopiero od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 grudnia 2018 r. w sprawie wzorów formularza rejestrowego, formularza aktualizującego i formularza o wykreśleniu z rejestru prowadzonego w ramach bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2528) tj. od 15 stycznia 2019 r. Niewątpliwie doszło do zaniedbania po stronie ustawodawcy w tym zakresie, jednak strona zobowiązana była w ustawowym terminie podjąć akt staranności i złożyć wniosek zawierający informacje wpisywane do rejestru w związku ze swoją działalnością.

W ocenie sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia i dokonały jego wszechstronnej oceny.

Stwierdzone naruszenie przepisów prawa polegające na prowadzeniu działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1, bez wymaganego wpisu do rejestru według art. 194 ust. 1 pkt 5 ustawy zagrożone jest karą pieniężną w wysokości od 5000 zł do 1000000 zł, zaś wymierzenie kary jest obligatoryjne, o ile nie zostaną spełnione przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary wynikające z art. 189f k.p.a. Organ uznał, że zważywszy na rodzaj i skalę naruszenia wystarczającą dolegliwością będzie wymierzenie kary w najniższej wysokości. Jednocześnie ocenił, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Sąd zgadza się z tą oceną, choć nie z przedstawioną argumentacją.

Organ słusznie zauważył, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, ma miejsce wówczas, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Należy zauważyć, że przewidziana w art. 194 ust. 1 pkt 5 administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za niezgodne z prawem działanie o charakterze ciągłym tj. za prowadzenie działalności bez wpisu do rejestru, a nie za nieuzyskanie wpisu w ustawowym terminie, a więc niedochowanie terminu. W takiej sytuacji następcze działania podmiotu, który naruszał prawo prowadząc działalność bez uzyskania wpisu do rejestru mogą doprowadzić do zaprzestania naruszenia prawa przed wydaniem decyzji, co organ ma obowiązek wziąć pod uwagę. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż spółka uzyskała wpis w rejestrze 17 stycznia 2019 r. Oznacza to, że z tą chwilą zaprzestała dalszego naruszania prawa, co miało bezpośredni wpływ na zakres czasowy naruszenia przyjęty w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ przyjął, że okres prowadzenia działalności bez wpisu do rejestru stanowił przedział między 25 lipca 2018 r., a 16 stycznia 2019 r.

Tak więc stanowisko organu o braku możliwości zaprzestania naruszenia prawa nie jest prawidłowe. Jest jednak uzasadnione dla oceny, że w przedmiotowym przypadku nie została spełniona także przesłanka przewidziana w art. 189f § 2 k.p.a., a więc że doszło do usunięcia naruszenia prawa przez stronę skarżącą. Przy tego typu naruszeniu polegającym na działaniu ciągłym usunięcie naruszenia prawa, a więc przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe (a więc takiego stanu, jakby do naruszenia nie doszło). Z tych względów nie zachodził w sprawie przypadek umożliwiający odstąpienie od kary pieniężnej wynikający z art. 189f § 2 k.p.a. Spółka niewątpliwie prowadziła działalność bez wpisu przez około pół roku. Ten przedział czasowy powoduje, że naruszenia prawa nie można uznać za naruszenie o charakterze znikomym, a więc pomijalnym. Obowiązkowy wpis do rejestru jest dokonywany w celach zagwarantowania właściwej kontroli podmiotów będących wytwórcami odpadów, którzy mają obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów.

Dlatego nie można uznać, że została spełniona przesłanka znikomego charakteru stwierdzonego naruszenia prawa. Wymierzona spółce kara jest także pierwszą karą za naruszenie obowiązujących przepisów prawa tj. za prowadzenie działalności bez wpisu do rejestru BDO, a zatem nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.